? Maart 2016 41ACHTERGRONDDE WEDERGEBOORTE VAN DEPARTICULIERE HUURSECTOR IN`THE NATION OF HOME OWNERS'KEES DOL, FACULTEIT BOUWKUNDE, TECHNISCHE UNIVERSITEIT DELFTRICHARD RONALD, CENTRE FOR URBAN STUDIES, UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAMIn Nederland is er een beleidsmatige wens om de particuliere huursectoruit te breiden. Deze sector zou een aantrekkelijk alternatief kunnenvormen voor dynamische huishoudens, die daarmee de mogelijkheidhebben om door te verhuizen zonder dat zij eerst de woning moetenverkopen. Daarnaast betekent huren dat de bewoner niet bloot staataan het risico van waardedaling of het zogenaamde onder water staan, waar-bij een restschuld een barri?re vormt voor de doorstroming naar een anderewoning. Hoewel er in Nederland vooralsnog geen sprake is van groei van departiculiere huursector, is er in het Verenigd Koninkrijk sprake van een dui-delijke toename. Bijna negentig procent van deze particuliere huurwonin-gen wordt verhuurd door particuliere huishoudens: driekwart van hen ver-huurt ??n woning. De toename is ook opmerkelijk tegen de achtergrond vanhet Engelse woonideaal, waarin het eigen woningbezit een centrale rolinneemt. Wat zijn de achtergronden van deze spectaculaire groei in `thenation of home owners' en zijn er lessen te leren voor de Nederlandse con-text?Eigen woningbezit als het ideaalTot eind jaren 1970 kende het Britse volkshuisvestingssysteem een relatiefgrote sociale huursector die was opgebouwd om het naoorlogse woningte-kort te lenigen. Sinds de jaren 1980 is het eigen woningbezit in hetVerenigd Koninkrijk de norm geworden (Ronald, 2008). Dit werd deelsondersteund door de overheid in de vorm van het Right-to-Buy voor bewo-ners van sociale huurwoningen, die kortingen konden krijgen tot 50 pro-cent van de vrije verkoopwaarde. Verder zijn er geen belangrijke generiekestimuleringsmaatregelen voor het eigen woningbezit ge?ntroduceerd,omdat het neoliberale beleid vooral uitging van `minder overheid'. Dehypotheekrenteaftrek werd geleidelijk afgebouwd, terwijl de markt voorhypotheken werd geliberaliseerd.Een overzicht van de eigendomsstructuur op de Britse woningmarkt toontdat het aandeel eigenaar-bewoners een piek toont in 2005 en vervolgensafneemt ten koste van de particuliere huursector (tabel 1). De onderlig-gende factoren voor de wederopstanding van de particuliere huursectorlaten zich het best beschrijven in een chronologisch overzicht in de tijd.De beleidsmatige kiem werd namelijk al gelegd in de jaren 1980, maar dezekiem ontspruitte pas toen zij in de loop der tijd werd gevoed door anderefactoren.De Britse particuliere huursector is bezig met een ongekende revival. De contextwaarin dat gebeurt is echter zeer verschillend met die van Nederland en biedtweinig aanknopingspunten voor een policy transfer. Zelfs al is de vraag naarparticuliere huurwoningen in Nederland snel aan het toenemen.Foto RachelH (CC)42 ? AchtergrondEighties: de kiem voor de wedergeboorte vande particuliere huursectorVan prominent belang is dat de Engelse Housing Act van 1988 de huurregel-geving ingrijpend wijzigde in het voordeel van particuliere verhuurders: dewet bood hen de mogelijkheid om op korte termijn eenzijdig het huurcon-tract op te zeggen, tegenwoordig binnen een termijn van twee maanden(Leyshon en French, 2009; Whitehead, 2012). Dit geeft de verhuurder demogelijkheid om zijn/haar vermogen snel te verschuiven richting anderebeleggingen of om een eventuele vermogenswinst op het pand snel te geldete maken. Daarnaast kregen particuliere verhuurders de vrijheid om elk jaarzelf de huurprijs vast te stellen, zonder binding aan wettelijk gemaximeerdehuurprijsstijgingen. Een en ander biedt voor de verhuurder aantrekkelijkeomstandigheden, maar voor de woonconsument is dit maar de vraag. Eendergelijke wijziging van de huurregelgeving hoeft dus niet per se een aanja-ger te vormen voor de groei van de particuliere huursector: zij kan zelfs eentoename van de vraag naar koopwoningen stimuleren.De tweede cruciale factor die in feite altijd al aanwezig was, is de mogelijk-heid om kosten van een investering fiscaal af te trekken. Dit geldt ook voorparticulieren die een hypotheek gebruiken voor de aankoop van een woningvoor verhuurdoeleinden. Hierdoor kan een Engelse particuliere verhuurderzelfs met inzet van vreemd vermogen concurreren op maandlasten met deeigen woningsector, waar de renteaftrek geleidelijk werd afgebouwd. Dehuurinkomsten worden belast, maar dit kan (deels) worden weggestreeptmet de rentekosten en kosten voor onderhoud. In dat geval moet de woningnatuurlijk wel een aanvaardbaar indirect rendement opbrengen in de vormvan vermogenswinst (prijsstijging). Daarnaast is er een belasting op de ver-mogenswinst bij (door)verkoop, die kan oplopen tot 28 procent. Er geldtechter een belastingvrije voet van ? 11.000 en een lager tarief van 18 procentover de eerste ? 32.000 (afgerond). Al met al een systeem dat met inzet van(hoge) hypotheken niet altijd grote directe rendementen oplevert, maarzeker aantrekkelijk kan zijn vanwege het indirecte rendement1.Nineties: middenklasse en de hypotheekaanbie-ders ontdekken de particuliere huursectorDe kiem voor de wederopstanding van de particuliere huursector werdgelegd aan het eind van de jaren 1980, maar zoals tabel 1 laat zien, begon deechte wederopstanding pas na 2000. Allereerst toonden vanaf het begin vande jaren 1990 diverse vermogende `celebrities'2 dat huurinkomsten ? en laterook de snelle waardestijgingen op de Engelse vastgoedmarkt ? (zie figuur 1)hoge rendementen leverden (zie Leyhson and French, 2009). Hoewel hetjuridische speelveld het verhuren veel aantrekkelijker maakte, waren erechter weinig kleine particulieren die voldoende middelen hadden voor deaankoop van een woning voor verhuurdoeleinden. Bovendien verstrektenbanken maar zeer spaarzaam krediet aan particulieren die wilden investe-ren in verhuur van woningen.In deze periode ontstond onder de Engelse hypotheekverstrekkers echter degedachte dat het eigen woningbezit richting een `natuurlijk plafond' vanzeventig procent aangroeide. Een aandeel boven de zeventig procent impli-ceert immers dat er veel kwetsbare eigenaar-bewoners zouden zijn, die eente groot risico lopen zoals lagere inkomens en huishoudens met variabeleinkomsten. Verdere groei van de hypotheekmarkt werd gezocht in nieuwemarkten waaronder de particuliere huursector en recreatiewoningen. In detweede helft van de jaren 1990 werden de eerste zogenaamde Buy-to-Let(koop voor verhuur) hypotheken verstrekt, waarmee particulieren uit demiddenklasse de aankoop van een woning voor de verhuur konden financie-ren (Leyshon en French, 2009). De veranderingen in de huurreguleringmaken de verstrekking van hypotheken voor BTL eveneens aantrekkelijkvoor de financi?le instellingen. Indien er betalingsproblemen ontstaan bijde eigenaar kan de geldverstrekker immers eenvoudig het pand onteigenenen verkopen. Bij een sterke huurbescherming is dit veel moeilijker, omdathet pand dan moet worden verkocht met een zittende huurder.Van een omvangrijke groei van de particuliere huursector was in deze peri-ode nog geen sprake omdat woningen voor eigenaar-bewoners, ondanks deprijsstijgingen, nog redelijk betaalbaar bleven. Bovendien was er voor dezehuishoudens de mogelijkheid om mee te profiteren van de waardestijgingen was de keuze voor kopen snel gemaakt, zelfs al zouden zij relatief goed-koop kunnen huren.The naughties: Buy-to-Let als aanjager vande property bubble?De Britse BTL-hypotheekmarkt ontwikkelde zich van 60.000 hypotheken in1999 tot 1,1 miljoen hypotheken in de eerste helft van 2008 (Hamnett, 2009).Een deel is te verklaren door de toegenomen onbetaalbaarheid van de koop-sector, waardoor veel starters uitweken naar de particuliere huur. De feno-menale prijsstijging wekt evenwel de indruk dat een fors deel van de BTL-investeerders louter wilde profiteren van de waardestijgingen van het Britsewoningvastgoed. Zelfs al zou men nauwelijks aan de huurpenningen verdie-nen door de hoge investeringskosten (hypotheekrente) dan werd dit ruim-schoots goedgemaakt door de waardestijging. In dit kader is regelmatiggesuggereerd dat de toestroom van speculatieve BTL-investeerders verant-woordelijk was voor de waardestijging. Daarnaast ontstond een verhit debatof de BTL-investeerders met hun door de fiscaliteit gestimuleerde ruimerefinancieringsmogelijkheden de koopstarters uit de markt drukten (Gibb enNygaard, 2007; Leyshon en French, 2009). Dit betreft logischerwijs eengevoelig punt in de Britse eigenwoningideologie.In deze periode kreeg de BTL-markt een slechte naam door bepaalde uitwas-sen. Zo organiseerden `onafhankelijke' adviseurs seminars die aan eeniedereen winstgevende carri?re als vastgoedinvesteerder voorhielden.Vertegenwoordigers van projectontwikkelaars en financiers waren toevalli-Tabel 1 Woonsituatie huishoudens Engeland en Wales (%)1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2014Sociale huur 31% 27% 24% 22% 20% 18% 17% 16%Particulierehuur12% 10% 9% 10% 10% 12% 16% 19%Koop 57% 62% 67% 69% 71% 71% 67% 65%Totaal 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%Totaal absx 1.00017.101 18.119 19.092 19.652 20.320 20.932 21.554 22.617Bron: DCLG, 2015 (Langere tijdreeksen zijn niet beschikbaar voor heel het VK)Woningverhuur in Rusholme, vlakbij Manchester. Foto: Mickey (CC)43? Maart 20163000002500002000001500001000005000001993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014Bron: ONS House Price Indices, table 25Nieuwbouw in Faversham, Groot Brittanni?. Foto: aldisley (CC)gerwijs ook aanwezig en overenthousiaste BTL-investeerders kochtenwoningen op nieuwbouwlocaties waar zij nog nooit waren geweest (zieHamnett, 2009; Leyshon en French, 2009). Deze praktijk geeft een spreken-de illustratie van Robert Schiller's `irrational exhuberance', waarbij de toe-vloed van nieuwe amateurinvesteerders de `asset markets' verder op holjagen (Schiller, 2000). Deze uitwassen tijdens de boomperiode staan overi-gens in scherp contrast tot de `gewone' particuliere verhuurder die een bandheeft met het pand(en) ?n de huurder. Een les uit deze periode blijft echterdat BTL een speculatieve boom op de huizenmarkt kan versterken. Het faci-liteert het toetreden tot de markt door personen die eigenlijk geen interessehebben in de verhuur.De Global Financial crisis: particuliere verhuurom de woningmarkt van het slot te halen?Met de start van de financi?le crisis in 2008 sloeg het sentiment op de Britsewoningmarkt volledig om: zowel de markt voor eigen woningen als de BTL-markt verloor in korte tijd ongeveer de helft aan transacties. De vraaguitvalop de koopwoningmarkt ontstond vooral omdat veel jonge huishoudensgeen woning meer wensten te kopen vanwege het vermogensrisico en/ofdoor de forse aanscherping van de kredietvoorwaarden. Waar tijdens deboomperiode tot begin 2008 een lening tot honderd procent van de woning-waarde mogelijk was, eisten de geldverstrekkers na de start van de crisis veelmeer aanbetaling (zie Scanlon et al, 2011; ONS, 2015). Deze omstandighedencre?ren dus meer vraag naar particuliere huur door starters: tabel 2 toontinderdaad een versneld herstel van de BTL-sector vanaf 2009. De wederomtoegenomen woningprijzen na 2009 maken het voor starters nog altijdmoeilijk om te sparen voor een aanbetaling, waardoor eerst huren een(onontkoombare) optie is geworden.Het is niet ondenkbaar dat de Britse context van particuliere verhuur tentijde van een crisis zelfs twee belangrijke voordelen zou kunnen hebben. DeBritse eigenwoningbezitter die wenst te verhuizen, kan overwegen om dewoning te verhuren: hij/zij kan de woning immers tegen een aantrekkelijkeprijs aanbieden en het verhuurcontract opzeggen op het moment dat deverkoopbaarheid is verbeterd. In Nederland resulteerde de moeizame ver-koop van een woning in veel sterkere mate tot uitstel van de verhuizing. Hettweede voordeel is dat de malaise in de koopsector na enkele jaren een `oppor-tunity' kan vormen voor investeerders op koopjesjacht. Omdat beleggingenop de beurzen nog altijd als risicovol worden beschouwd, hebben veel Britseparticulieren de afgelopen tijd hun (pensioen)geld ge?nvesteerd in vastgoedvoor de verhuur (Ronald et al, 2015). Het idee van de woning als goede beleg-Figuur 1 Gemiddelde woningprijs Verenigd Koninkrijk, gecorrigeerd voorsamenstelling naar woningtypen (in ?)44 ? Achtergrondging blijft sterk verankerd bij de Britse particulier. In theorie zou dergelijkgedrag een snellere `kickback' van de woningmarkt mogelijk maken dan deNederlandse situatie. Zo toont tabel 2 dat het aantal BTL-hypotheken veelsneller groeide dan de hypotheekmarkt voor aankoop van woningen vooreigen bewoning. De cijfers van de huizenprijzen lijken eveneens te bevesti-gen dat de `kickback' veel sneller plaatsvindt: overigens na een forse maarkortstondige afname in de periode 2007-2008. Nadere statistische analysezou echter moeten uitwijzen of deze stelling volledig houdbaar is.Tabel 2 Jaarlijkse mutatie leningen voor woningaankoop, 2007-20142007 2008 2009 2010 2012 2013 2014Koopstarters -48% -8% 9% 0% 13% 27% 27%Doorstromers -51% -12% 16% -4% 2% 14% 15%Buy to Let -40% -67% 19% 37% 18% 35% 36%Bron: Bank of England, bewerking auteurs.Reflectie en lessen voor de Nederlandseparticuliere huurmarkt?Een groot voordeel van een concurrerende particuliere huursector is dat hettegemoetkomt aan de wensen van huishoudens die vanwege hun dynami-sche leven(sfase) minder gebonden willen zijn aan een koopwoning.Daarnaast is het Engelse systeem in theorie zeer flexibel en biedt het demogelijkheid om tijdens een crisis op de koopwoningmarkt moeilijk ver-koopbare woningen om te zetten in particuliere verhuur. Tijdens een aan-trekkende koopwoningmarkt, waarin de vraag naar huur afneemt, kunnendeze woningen weer worden verkocht aan nieuwe eigenaar-bewoners. In deEngelse context is er evenwel een risico aanwezig dat prijsstijgingen aan-trekkingskracht uitoefenen op speculatieve BTL-kopers, die een bubblezouden kunnen versterken. Zij kunnen zich immers met relatief weinigeigen geld toegang tot de markt verschaffen. Mogelijk speelt dit wederombij de recente versnelde toename van de woningprijzen (figuur 1). De belas-ting op eventuele vermogenswinsten bij doorverkoop lijkt deze speculantenniet veel te hinderen. Hoewel de Nederlandse fiscaliteit een beperkte rende-mentsheffing van 1,2 procent kent, waardoor verhuren van een woning opzich renderend kan zijn, is het grootste nadeel dat er voor potenti?le ver-huurders met beperkt eigen vermogen geen renteaftrek mogelijk is, waar-door verhuren moeizaam concurreert met het kopen van een woning.Tijdens een crisis op de koopwoningmarkt kan verhuur evenwel aantrekke-lijker worden, maar zodra de markt verbetert, kan de huurbeschermingongunstig uitpakken voor particuliere investeerders die bewegingsruimtemet hun vermogen wensen.De geringere huurbescherming is doorslaggevend geweest voor het succesvan BTL. Vanuit de Nederlandse optiek levert dit een dilemma op omdat hetEngelse systeem zeer vriendelijk is jegens de verhuurder, terwijl de huurdereen woonsituatie heeft die met onzekerheden omgeven kan zijn. Vooralsnoglijkt het politiek gezien een brug te ver om in Nederland ook de huurbe-scherming af te schaffen. Daarnaast wordt er in de Nederlandse politiekvooralsnog niet gesproken over ombuiging van fiscale voordelen van deeigen woningsector richting de (kleine) particuliere verhuurder.Overigens betekent een verbetering van de voorwaarden waaronder parti-culieren verhuren niet dat het automatisch leidt tot een uitbreiding vanhet aanbod door nieuwbouw: in Engeland lijkt het grotendeels op stuiver-tje wisselen tussen koop en particuliere huur in de bestaande voorraad.Met name in Zuid-Engeland zijn er forse woningtekorten, mede als gevolgvan de breed gedragen wens tot het behoud van `the green and pleasantland'. Zo schatte de National Housing Federation dat er in de periode 2011-2014 ongeveer een miljoen nieuwe woningen nodig waren, terwijl er min-der dan een half miljoen werden gebouwd, ondanks de verbeterde markt(zie figuur 1).Door deze restrictieve planning, ook niet onbekend in Nederland, dreigt inhet zuiden van Engeland voortdurend een situatie van onbetaalbaarheid inzowel de koop- als de particuliere huursector. De prijzen in de particuliereverhuur zijn immers volledig geliberaliseerd en de middengroepen, waar-onder key-workers zoals leraren en politiemensen, hebben steeds meermoeite aan een betaalbare woning. Door de aanhoudende woningtekorten isalles duurder geworden, behalve in de sociale huursector. Toen onderzoeks-journalisten onthulden dat ongeveer een derde van de voormalige socialehuurwoningen na verloop van tijd terugkomt in de particuliere huursectortegen royaal hogere huurprijzen dan voorheen, was er veel maatschappelij-ke verontwaardiging. `The Great Housing Shame' kopte een Engels dagblad(Daily Mirror, 2013).Is er wellicht een les te trekken uit `the great housing shame'? In deNederlandse context is er steeds breder politiek draagvlak voor de verdereafbouw van de corporatiesector, omdat zij op ongelijke voet zou concurre-ren met de particuliere sector en daarmee initiatieven voor investeringenzou belemmeren. Maar vormt de huidige verkoop van corporatiecomplexenaan beleggers in onze krappe woningmarkt niet eerder een probleem daneen oplossing?Dit laat echter onverlet dat een uitbreiding van de Nederlandse particulierehuursector zeer gewenst kan zijn omdat zij meer keuzevrijheid biedt. Helaasdirigeert de Nederlandse fiscaliteit de woonconsument wel erg sterk rich-Foto: Alan Stanton45? Maart 2016ting het eigen woningbezit: negatieve gevolgen hiervan zijn zichtbaargeworden bij jongeren die onder water kwamen te staan in hun startersap-partementje en daardoor niet verder konden verhuizen. In de verhuur zettenzoals in Engeland was voor hen geen optie omdat er een gerede kans bestaatdat zo'n appartement te duur in de markt komt om alle (rente)kosten te dek-ken. De fiscale aftrek geldt immers niet meer bij omzetting naar verhuur. Dehypotheekverstrekker zal hier ook rekening mee houden en waarschijnlijkniet akkoord gaan. Deze toestemming is in de meeste contracten een ver-eiste voor verhuur.Tot slot lijken de verschillen tussen het Nederlandse en het Engelse systeemvoort te komen uit een fundamenteel andere cultuur. Engeland kent eenmeer liberale cultuur waarin de markt voorrang krijgt als aanjager van deeconomie. In Nederland kent de cultuur wat meer voorzichtigheid jegensmogelijke speculatieve krachten die in het nadeel kunnen zijn van de bur-ger. Zo is de huurbescherming sterk verankerd en lijkt er, op de introductievan tijdelijke huurcontracten na, geen grote verandering op til. Of staan wemisschien toch op een omslagpunt met een beweging richting het liberaleBritse model? nOngeveer een derde van de voormalige sociale huurwoningen in Groot Brittanni? komt na verloop van tijd terug in de particuliere huursectortegen royaal hogere huurprijzen. Foto: RachelH (CC)BronnenDaily Mirror (2013) Great Tory housing shame: Third of ex-council homes now owned byrich landlords. Daily Mirror, 5 maart 2013.Department for Communities and Local Government (2013) English housing survey,Headline report. Department for Communities and Local Government, London.Department for Communities and Local Government (2011) Private landlords survey 2010.Department for Communities and Local Government, London.Gibb, K. en C. Nygaard (2007) The impact of Buy to Let residential investment on localhousing markets: Evidence from Glasgow, Scotland. International Journal of HousingPolicy, 5:3, p. 301-326.Hamnett, C. (2009) The madness of mortgage lenders. Housing finance and the financialcrisis. Institute for Public Policy Research, London.Leyshon, A. en S. French (2009) `We All Live in a Robbie Fowler House': The geographiesof the Buy- to-Let market in the UK. The British Journal of politics and InternationalRelations, Vol. 11, p 438-460.Ronald, R. Kadi, J. and C. Lennartz (2015) Homeownership-Based Welfare in Transition.Critical Housing Analysis 2:1, p. 52-64.Ronald, R. (2008) The ideology of home ownership. Homeowner societies and the role ofhousing. Palgrave Macmillan, Basingstoke.Scanlon K., Lunde, J. & C.Whitehead (2011) Responding to the Housing and FinancialCrises: Mortgage lending, mortgage products and government policies. InternationalJournal of Housing Policy, 11:1, 23-49.Schiller, R. (2000) Irrational Exuberance. Princeton University Press, USA.Whitehead, C. (2012) The Private Rented Sector in the New Century. A comparativeapproach. University of Cambridge. Cambridge, UK.Gebruikte statistische overzichtenONS (2015) House price index, reference tables 20-39. Office for National Statistics,Newport.Bank of England (2015) MLAR table 1.33, Residential loans to individuals: Purpose of loan.Bank of England, London.Noten1 In de algemene Britse media zijn voorbeelden te vinden van BTL-koningen die groteaantallen woningen kochten om zo toch forse bedragen aan direct rendement op testrijken, maar dit zijn uitzonderingen.2 De Britse equivalenten van `Bekende Nederlanders'.