Als je hiernaar kijkt, valt op dat het verband tussen de onderwerpen nauwelijks wordt besproken. En als dat het geval is, ontbreekt de samenhang in het beleid en dat geldt dan evenzeer voor de eenheid van beleid en handeling - niet toevallig een leerstuk uit de bestuurskunde. Lucht, water, bodem, de staat van het ene heeft bijna direct gevolgen voor de staat van het andere. Moeten we ons denken dan niet wijzigen en uitgaan van de verbindingen die lucht, water en land met elkaar aangaan?

Zo gesteld wordt een deling van attentie duidelijk. Waar het rijk zich de kwaliteit van de lucht tot haar attentie rekent, de internationale afspraken volgend, doen de provincie en het waterschap dat met land en water. Het zijn schematische onderscheiden, maar ze zijn nodig om zowel de samenhang als het onderscheid daarbinnen te kunnen beschouwen.

Er is nog een tweede schema. Ten overstaan van alle drie gaat het rijk over de algemene bepaling van het beleid. Macro en daarmee ontstaan de problemen. Want wanneer dat algemene niveau de verbinding niet aangaat met de bijzondere ‘lagere’ niveaus, dan krijgt het inhoudelijk steeds minder te betekenen. Die inhoud blijft beperkt tot processen in de ijle bovenlucht, waaruit slechts bepaalde en dan ook nog eens willekeurige regelingen neerslaan op de lagere bestuurlijke niveaus. Die improductieve verhouding herhaalt zich tussen de provincies en gemeenten en waterschappen. Ze wordt nog verhevigd door wat wel de ‘informatieparadox’ wordt genoemd, namelijk dat informatie nog wel naar beneden stroomt, maar dat zulks omgekeerd niet geldt - de informatie over hoe het er beneden aan toegaat, komt niet meer naar boven.

Het antwoord op de paradox moet wel de hernieuwde verbinding zijn tussen de bestuurslagen. In de verhoudingen hoort het beleid van rijkszijde initieel te zijn. Wanneer op rijksniveau de algemene contouren van het beleid worden bepaald, dan draait het om de vraag wat we werkelijk ergens mee willen. Wat we met z’n allen echt belangrijk achten. Die wil drukt zich uit in gewenst beleid dat een bestuurlijk handelen mogelijk moet maken, ook en vooral in de regionale en lokale uitvoeringspraktijk, waartoe de activiteiten van de waterschappen behoren. Landelijk willen, regionaal en plaatselijk handelen, dan is alleen nog de vraag wie er meedenkt en de voorwaarden creëert voor de realisering van die regionale en lokale praktijken. Voor die ondersteunende rol kijken we naar de provincie. Zij heeft waterschappen en gemeenten te ondersteunen in het licht van het rijksbeleid. Beleid ontwikkelen, uitvoerend handelen en reflectief ondersteunen, het zijn de kerneigenschappen van elk proces. En wanneer die trits gevolgd zou worden, dan kan elk van deze processen anders worden ingericht, om voorbij de routines van macht en belang te komen en zo de eenheid van beleid en handeling, in de zin van een ontdekkend en daartoe wederzijds afgestemd handelen, mogelijk te maken.

Tot zover de verticale dynamiek in ons openbaar bestuur, maar daarin gaat ook een ‘horizontale’ beweging schuil. Dan hebben we het over de samenwerking die nodig is tussen de besturen van waterschappen, gemeenten en provincie en dat geldt vervolgens ook weer voor hun apparaten. In de waterketen(s) draait het om wederzijdse afstemming in inhoudelijk, procesmatig en procedureel opzicht en daarmee hebben de besturen het misschien nog wel het moeilijkst.

Daarvoor heb je namelijk collegiaal bestuur nodig en in de apparaten, collegiaal management. Gezien de urgenties zou daarop mogen worden geïnvesteerd. Verticaal sturen op horizontale dynamiek, dat is waar dit over gaat en daarbij zou een adviseur toch moeten kunnen ondersteunen …