In de recente studie De veerkrachtige binnenstad is het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) helder: het is vooral de sector ‘detailhandel non-food’ die het moeilijk heeft, en niet de binnenstad als locatie. Het PBL snapt de huidige bezorgdheid over binnensteden echter wel, vanuit de ‘Consensus in Nederland dat de binnenstad een speciale plek is, een bron en generator van cultureel, sociaal en economisch kapitaal, die prioriteit verdient.’ Feit is ook dat veel Nederlandse binnensteden de laatste decennia in de beeldvorming vooral winkelgebieden zijn geworden.

De conclusies van het PBL zijn heerlijk geruststellend. Onze binnensteden staan er, door de bank genomen, relatief goed voor en kennen zelfs bevolkingsgroei (opkomst van het stadsgezin). Wel zal het karakter van binnensteden door toename van de woon- en in mindere mate werkfunctie en afname van de retailfunctie de komende tijd fors veranderen. De meeste Nederlandse binnensteden zijn echter dermate aantrekkelijk dat deze transities zonder al teveel moeite plaats moeten kunnen vinden.

Jammer is dat het onderzoek niet verwijst naar het proefschrift van nota bene PBL-onderzoeker Evers zelf Building for Consumption: An institutional analysis of peripheral shopping center development in Northwest Europe (2004), dat stelt dat, zeker in internationaal perspectief, onze binnensteden er mede door het strikte perifere en grootschalige detailhandelsbeleid (de bekende meubelboulevards en perifere bouwmarkten) ook op de detailhandelsvlak relatief goed voor staan. Wel stelt men in het rapport, terecht, dat we moeten waken om perifere winkel- en kantorenlocaties die het nu moeilijk hebben niet moeten redden door daar meer functies toe te staan. Meer flexibiliteit op die plekken slokt programma op dat je liever in de binnensteden wil laten landen. Zeker in het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk zie je wat er dan gebeurt: ‘lege’ centra en perifere locaties waar het gebeurt.

Het PBL is specifiek in waar en hoe zij binnensteden ziet veranderen: ‘Het is meer in de aanloopstraten en de eindpunten van de hoofdwinkelstraten waar functieverandering (en soms een nieuwe bestemming en fysieke transformatie van vastgoed) nodig is. Als er meer woningen komen, worden er andere eisen aan de binnenstad gesteld. Zo zal er meer vraag zijn naar supermarkten, speeltuinen, scholen en zorg en minder naar kantoren of luxe warenhuizen.’ Uit de recente analyse van de retail- en binnenstadsvisies van de G32 door Platform31 en Bureau BEA kwam een soortgelijk beeld naar voren. De binnenstad wordt steeds meer een place to be in plaats van place to buy; inmiddels alweer bijna een uitgekauwd mantra. De focus van veel binnenstadsvisies van middelgrote steden ligt op ontmoeting, beleving en vermaak (profileren), een compactere binnenstad (concentreren) en meer publiek-private organisatiekracht (organiseren). De PBL-onderzoekers benadrukken dat gemeenten veel instrumenten in handen hebben om deze visie werkelijkheid te laten worden, alleen benut men deze nog onvoldoende. Naar onze mening heeft dat met bestuurlijke durf, kennis, organisatiekracht en ambtelijk vakmanschap te maken. In het bredere binnenstedendebat mag dit aspect meer aandacht krijgen, naast enthousiasme over regelarme gebieden, RetailDeals en andere pilot- en experimentachtige aanpakken.

Het PBL levert met deze studie een constructieve bijdrage aan het binnenstadsdebat en benoemt tussen de regels door belangrijke keuzes die gemaakt moeten worden. Deze verschillen logischerwijs per (type) binnenstad. Keuzes moeten worden afgestemd op het eigen profiel en moeten in regionaal verband worden bepaald, stellen de onderzoekers. Verder constateert men, terecht in onze ogen, dat veel gemeenten zich te rijk rekenen als het gaat om hun vermeende verzorgingsgebied en hun positie als regionaal (koop)centrum. Er hangen nog veel te veel uitbreidingsplannen boven de markt en regionale samenwerking moet echt meer gaan opleveren. De analyse van elf provinciale bestuursakkoorden door Fontys hogescholen (Binnenlands Bestuur, 5 juni 2015) laat nog te weinig daadkracht zien op dit vlak.

De communicatie over het rapport viel wat uit de toon met de inhoud. We denken dat de prikkelende kaart van Nederland die bij het persbericht naar buiten werd gebracht met versimpelde negatief geframede A- tot en met E- typeringen van Nederlandse binnensteden (E is perifeer en kansloos), niet echt bijdraagt aan de doorwerking van de studie. Het matcht ook niet met de algehele conclusie van de studie dat binnensteden er relatief goed voor staan. Door deze profielen verschuift de aandacht naar de validiteit van de onderliggende data (overwaardering voordeel monumenten en te groot nadeel filialisering/minder diversiteit, belang meenemen kantoorleegstand en nu nog te weinig woonfunctie) en ontbrekende data behorende bij de binnenstad als place to be (consumentenbestedingen, hotelovernachtingen, toeristisch bezoek, (top)evenementen). Maar bij gekozen datasets zijn altijd kanttekeningen te plaatsen.

Dit terwijl de media-aandacht had moeten gaan over de onderliggende keuzes waar diverse binnensteden voor staan. Op diverse plekken in het rapport worden daarvoor prima voorzetten gedaan en stenen in vijvers gegooid zoals over niet ‘redden’ van perifere locaties, het niet verschuilen achter regelluwe projecten bij het simpelweg doen van je werk als overheid en ieder voor zich opereren als regionaal centrum in een regio.

Het PBL ziet de verantwoordelijkheid voor het wegnemen van belemmeringen en pakken van kansen in binnensteden vooral als een zaak van gemeenten (ook in regionale afstemming), bestuursrechters, eigenaren, banken, accountants en andere lokale stakeholders. Rijksregelgeving is in veel gevallen niet of niet de grootste beperkende factor. Wel kan het Rijk een bijdrage leveren in het stimuleren van experimenten, kennisproductie en -overdracht. Landelijke kennisorganisaties als Platform31, VNG, G32, Platform Binnenstadsmanagement en regionale kennisorganisaties als Fontys Hogescholen, Saxion, Hanze en de Radboud Universiteit, zijn hier, soms met, soms zonder rijksondersteuning, al volop mee bezig. Voorbeelden zijn landelijke experimenten over de toekomst van aanloopstraten en het verlagen van regeldruk in winkelgebieden. Hogescholen zijn vanuit hun regionale positie bezig met praktijkgericht onderzoek rond professionalisering van centrummanagement, stedelijke herverkaveling, vormen van pop-up retail en werkende aanpak van leegstand en vraaggericht werken.

Binnensteden gaan veranderen en het rapport De veerkrachtige binnenstad van het PBL levert een waardevolle bijdrage. Betrokkenen staan de komende jaren voor de uitdaging de wervende binnenstadsvisies uit te voeren langs de lijnen organiseren, profileren en compacter maken.

David Evers, Joost Tennekes, Frank van Dongen, PBL (Planbureau voor de Leefomgeving), Den Haag, 2015