Het omgevingsbeleid staat in de steigers. Dat beleid voegt voorheen gescheiden beleidssectoren als ruimtelijke ordening, natuur en milieu samen. Er komt een Omgevingswet, en op de ministeries wordt hard gewerkt aan een omgevingsvisie. Maar het nieuwe omgevingsbeleid dreigt een technocratische exercitie te worden. De discussie gaat vooral over beleidssectoren, transities en systemen. Daarmee wordt een kans gemist.

Het omgevingsbeleid is voor alles een maatschappelijke opgave en zou moeten gaan over de leefwereld van de burgers in Nederland. Die opgave is urgenter dan ooit, gezien de groei van het maatschappelijk onbehagen. Uiteindelijk gaat het om de vraag in welk Nederland we in de toekomst willen leven. In dit artikel laat Ries van der Wouden zien wat dat voor het omgevingsbeleid betekent. 

Het referendum over de brexit en de verkiezing van Donald Trump tot president van de Verenigde Staten zijn alweer enige tijd terug en het stof is inmiddels neergedaald. Economische rampspoed bleef uit en de Amerikaanse rechtsstaat is vooralsnog bestand tegen Trump. Verkiezingen in Nederland en Frankrijk hebben de populistische partijen wel groter, maar niet dominant gemaakt. Uitstel of afstel, dat zal de toekomst uitwijzen. Maar het maatschappelijke onbehagen blijft voortbestaan, en dat is groter dan de populistische partijen alleen. 
Hoe moeten deze ontwikkelingen worden geduid? De afgelopen decennia zijn de Amerikaanse en de Europese politiek en beleidssystemen bijna vanzelfsprekend verknoopt geraakt met internationalisering en globalisering, met internationale organisaties en verdragen. Met die trend breken Trump en de brexiteers, en dat willen ook de verschillende populistische partijen in Europa. Voor hen bestaat ‘wereldburger’ niet en is de internationale politieke agenda ondergeschikt aan de nationale. Zij zien de keuze tussen internationale samenwerking en nationale belangen als een zero-sum game. Dat uit zich in afwijzingen van internationale handelsverdragen, het klimaatakkoord en de EU. Achterliggend motief is het heroveren van de nationale soevereiniteit en het voorrang geven aan nationale of lokale gemeenschappen. En dat wordt gesteund door veel verliezers van de globalisering en de kenniseconomie. Voor dit deel van de bevolking is het met de kosmopolitische agenda verbonden beleidssysteem losgeraakt van hun leefwereld, om de termen van Habermas (1981) te gebruiken. Dat breukvlak werd de laatste jaren manifest. De Engelse publicist David Goodhart laat voor het Verenigd Koninkrijk zien hoe de groeiende scheiding tussen de ‘anywheres’ (kosmopolieten) en de ‘somewheres’ (gewortelden) uitmondde in de brexit (Goodhart, 2017).

En dan Nederland. Daarover verscheen een rapport met de titel Gescheiden werelden? van het SCP en de WRR (SCP/WRR 2014). De conclusie is dat de ‘gescheiden werelden’ zich in Europa nog niet zo scherp aftekenen als in de VS. Er lijkt iets meer sprake van een continuüm, met wel twee duidelijk te onderscheiden groepen aan de uiteinden: ‘universalisten’ en ‘particularisten’. De universalisten hebben een kosmopolitische oriëntatie, en bezitten veel sociaal en cultureel kapitaal. Ze wonen in de grote universiteitssteden, negentiende-eeuwse en jarendertigwijken of tuindorpen. Zij behoren tot de globaliseringswinnaars. De particularisten delen de kosmopolitische oriëntatie niet, hechten aan de lokale en nationale gemeenschap, en vinden dat burgerschapsrechten daarin wortelen. Zij hebben minder sociaal en cultureel kapitaal, en voelen zich onzeker over de toekomst. Zij wonen meer dan gemiddeld in voormalige groeikernen, krimpgebieden, naoorlogse arbeiderswijken en Vinex-wijken.
In Nederland concentreren de tegenstellingen zich vooral rond ‘globaliseringskwesties’ in brede zin (inclusief immigratie en Europeanisering). De verschillen resulteren (nog) niet in een sterke institutionele scheiding, maar er is wel sprake van gescheiden belevingswerelden (SCP/WRR 2014: 26). Dat was 2014, vóór de brexit en de verkiezing van Trump. Nu lijkt de urgentie van het risico op ‘gescheiden werelden’ gegroeid. Dat laat de recente internationale studie naar leefstijlen en waardenpatronen van Motivaction zien. In hun Glocalities report, Why elites are failing…and people revolt concluderen ze: ‘The dominant mindset among Western intelligentsia is based on universalist, cosmopolitan and liberal values. They are the guardians of the enlightenment and humanist traditions. The patriotic revolt against these ‘elite values’ is an expression of a breakdown of trust between people and the establishment.’ (Motivaction 2017: 4). En na de verkiezingen van 2017 werd dit als ruimtelijk patroon ook op de electorale kaarten van Nederland zichtbaar, met een links-liberale strook (D’66/GroenLinks) tussen Alkmaar en Nijmegen en populistische clusters (PVV/SP) in de Zuidvleugel, de Noordstrook van Brabant en de perifere krimpgebieden (De Voogd, 2017).

Hoe deze ontwikkelingen verder gaan, weet niemand. Maar zeker is dat ze niet zomaar zullen verdwijnen. Zeker is ook dat ze door de makers van het omgevingsbeleid niet als belangrijke opgave worden gezien. En dat is in mijn ogen niet terecht. Want het risico van gescheiden leefwerelden en de breuk tussen beleidssysteem en leefwereld verdienen een plek in het omgevingsbeleid. Een belangrijke reden voor de blinde vlek is waarschijnlijk de vernieuwing van het omgevingsbeleid zelf. Daarbij zijn niet alleen beleidssectoren samengevoegd, zoals ruimtelijke ordening en milieu en natuur, maar ook grote opgaven binnenboord gehesen, zoals klimaatverandering en circulaire economie. Zie de vier ‘strategische opgaven’ uit de beleidsnota De opgaven voor de Nationale Omgevingsvisie van begin dit jaar (I&M 2017):

Naar een duurzame en concurrerende economie. Het aloude doel van de welvaartsgroei samengebracht met de verduurzaming; een transitie naar het circulair maken van de economie.

Naar een klimaatbestendige en klimaatneutrale samenleving. De transitie van een aantal beleidssectoren naar een klimaatneutrale samenleving. Allereerst energie, maar ook landbouw, wonen en transport als bronnen van broeikasgassen. En water, vanwege de gevolgen van klimaatverandering.

Naar een toekomstbestendige en bereikbare woon- en leefomgeving. De transitie van de mobiliteit, met invloed op infrastructuur, wonen en stad. En het bekende ruimtelijk dilemma van bouwen binnen bestaand stedelijk gebied of uitleg.

Een waardevolle leefomgeving. Natuur en landbouw staan centraal, waarbij de transitieopgave vooral bij de landbouw ligt. De landbouw belast de omgeving (milieudruk, bodemdaling) en moet naar een duurzame ontwikkeling (natuurbeheer, andere voedselproductie, hoger waterpeil).

Met deze transities op de lange termijn heeft het nieuwe omgevingsbeleid zichzelf een forse taakstelling opgelegd. Daar is op zichzelf niets mis mee. Maar met die transities komt de nadruk in het beleid eenzijdig te liggen op de verandering van systemen en beleidssectoren. Het is een wereld die alleen nog te overzien is door een beperkte groep van beleidsmakers, bestuurders en experts, een technocratisch universum. En natuurlijk beseft iedereen dat die lokale energie-initiatieven van belang zijn, maar op het niveau van de systemen en transities raakt dat snel uit zicht. Want het gaat erom zoveel mogelijk zekerheid te krijgen over de ‘transitiepaden’ en onzekere maatschappelijke ontwikkelingen passen daar slecht in. Zo raakt de dagelijkse leefwereld buiten beeld van het omgevingsbeleid en daarmee wordt een belangrijke opgave gemist. 

Hoe zou een maatschappelijke agenda voor het omgevingsbeleid er dan uit moeten zien? Naar mijn mening zouden de volgende onderwerpen niet mogen ontbreken.

Ten eerste biedt de Nationale Omgevingsvisie grote kansen op vernieuwing. Het is een uitdaging om die niet te beperken tot de rijksoverheid zelf, zoals eerder gebeurde bij de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte uit 2012, maar om er een echte nationale visie van te maken. Dat is niet hetzelfde als een centralisering van het beleid. De ambitie zou moeten zijn om te zoeken naar de thema’s die de verschillende agenda’s verbindt. Die van de centrale en decentrale overheden, van burgers en bedrijven, maar ook van de eerder besproken universalisten en particularisten. Zo kan het omgevingsbeleid de maatschappelijke vraag adresseren in welk Nederland we in de toekomst willen leven. 
Ten tweede vraagt de dreiging van ‘gescheiden werelden’ om andere thema’s in het omgevingsbeleid dan duurzaamheid en transities alléén. Nationale identiteit, gemeenschap tegenover globalisering, ruimtelijke verschillen, en ook migratie, integratie en segregatie. De behoefte aan nationale identiteit kan bijvoorbeeld worden versterkt door aandacht voor het identiteitsvormende karakter van het cultuurlandschap en het stedelijke landschap. Daarnaast is aandacht nodig voor ruimtelijke verschillen in Nederland en voor de selectiviteit van beleid, die scheidslijnen en verschillen kan versterken. De verhouding tussen het economisch kerngebied van Nederland en de krimpgebieden is er niet bij gebaat als deze laatste vooral het idee krijgen dat ze de lasten van de groei en de duurzaamheid toegeschoven krijgen: van windmolenparken tot azc’s en in Groningen ook nog de bodemdaling door de aardgaswinning. Dat geldt ook op een lager schaalniveau: de lasten van de immigratie zijn niet gelijk over het stedelijk gebied verspreid. 

Ten derde is de overgang van ruimtelijk beleid naar omgevingsbeleid het moment om de eenzijdige oriëntatie op economische groei en de markt te doorbreken. Bij thema’s als identiteit en gemeenschap draait het niet om de relatie tussen overheid en markt, maar juist om de relatie tussen overheid en ‘civil society’. Daarbij gaat het onder meer om de vraag hoe de leefomgeving de lokale gemeenschappen en identiteiten kan versterken, en welke rol de overheid daarin kan spelen. Maar ook om de vraag hoe de overheid ruimte kan bieden aan de energieke samenleving, die bijvoorbeeld tot uiting komt in energiecollectieven van burgers. Experimenten en publiek debat zijn de aangewezen routes om dit verder te brengen.
Tenslotte vraagt een maatschappelijke agenda ook om een veel opener bestuurlijke aanpak. De huidige decentralisatie van het beleid is niet onbelangrijk, maar vooral gericht op het bestaande bestuurlijke systeem. Gemeentegrenzen zijn systeemgrenzen, maar de dagelijkse leefwereld beweegt zich tegelijkertijd op hoger schaalniveau, het regionale daily urban system, en op een lager schaalniveau, de directe woonomgeving. Op beide niveaus is aandacht nodig voor de bestuurlijke vormgeving van verschillen en samenhang, en die kan per gebied verschillen. Voor de zoektocht naar een gedifferentieerde bestuurlijke vormgeving is experimenteerruimte nodig. De rijksoverheid sluit nu om die reden ‘city deals’ af met gemeenten. Waarom geen ‘regiodeals’ waarin ook variatie in de regionale governance aan de orde is?