Hoe zal het de negende nota uit de naoorlogse ruimtelijke ordening vergaan? De eerste stappen van het kabinet-Schoof voorspellen weinig goeds. In het belang van een toekomstbestendig Nederland klinkt de roep om dragende ruimtelijke concepten, de opbouw van een stevige bestuurlijke infrastructuur en een nieuwe Rijksdienst die kennis verzamelt en deelt. Ook moet er meer worden geoefend met ontwerpen op gebiedsniveau.

Als de nota over het toekomstig ruimtelijk beleid gestalte krijgt, dan valt het kabinet. In de geschiedenis van de ruimtelijke ordening van Nederland is dat vaker voorgekomen en dan moet zo’n voorstel onder een anders gekleurde coalitie een doorstart maken. Toch betekent dat lang niet altijd dat ze geen doorwerking krijgt.

De Vinex bijvoorbeeld, de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (1991), is een aanpassing van de Vierde Nota over de ruimtelijke ordening (1988) na een kabinetswissel. Die wetenschap heeft toenmalig minister Hugo de Jonge wellicht gemotiveerd om in de laatste ministerraad nog goedkeuring te vragen voor publicatie van het Voorontwerp Nota Ruimte. Een garantie op succes is er niet. De Vijfde Nota bijvoorbeeld werd het voorbeeld van het tegenovergestelde. De Nota Ruimte (2006), nam - zo werd het gesteld - veel over uit het voorwerk, maar met haar nadruk op ‘decentraal wat kan, en centraal wat moet’ luidde het feitelijk de afschaffing van de nationale ruimtelijke ordening in.

Het ontbreken van een duidelijk onderscheid tussen wat ‘kan’ en wat ‘moet’ maakte het voor de politiek makkelijk om ruimtelijke ordening op nationale schaal af te schaffen. Nederland was immers ‘af’ en voor het noodzakelijk onderhoud her en der waren provincies of gemeenten prima geëquipeerd. Een onmogelijke opgave bleek, omdat decentralisatie van bevoegdheden niet gelijk op ging met decentralisatie van bijbehorende (financiële) middelen.

Hugo de Jonge liet er in 2022, aan het begin van zijn ambtstermijn geen onduidelijkheid over bestaan: wie ooit heeft bedacht dat ruimtelijke ordening geen Rijksaangelegenheid is, heeft een grote vergissing begaan. Hij had er zich in de eerste weken op het departement nog over verbaasd, “We hebben [voor de ruimtelijke ordening van het land] eigenlijk niet echt iets geregeld”. Dichter bij de waarheid is dat we dat beleid in het verleden wel hadden, maar dat ruimtelijke ordening mede onder leiding van zijn CDA triomfantelijk bij het grofvuil was gezet. Des te opmerkelijker is zijn elan om vanaf scratch de rol van het Rijk weer uit te denken en in te vullen.

Hoe zal het de negende naoorlogse nota ruimte vergaan? Is dit een nota die net als de vierde achteraf heel effectief blijkt te zijn? Of eindig het avontuur - net als bij de vijfde nota - voortijdig?  Vaak is sprake van een grote onderlinge afhankelijkheid; de een bouwt voort op de ander. De eerste is onderzoekend, agenderend, de volgende uitvoerend. Het Voorontwerp Nota Ruimte bouwt voort op de NOVI, de eerste nationale omgevingsvisie in de zin van de nieuwe omgevingswet.

De nieuwe nota ruimte is ook een nationale omgevingsvisie. In de NOVI is het voorbereidend onderzoek gedaan en zijn de uitgangspunten gedefinieerd. We kennen de NOVI ten eerste van de ‘principes’. Het zijn open deuren, maar ze staan wel zwart op wit. De tweede belangrijke opbrengst betreft het ‘nationaal belang’. Ondanks de poging zo selectief mogelijk te zijn, zijn er niet minder dan 36 nationale belangen gedefinieerd. Elk belang gaat gepaard met een stevige ruimtevraag, bovendien zijn de belangen onderling niet congruent.

Op de derde plaats is in de NOVI klip en klaar benoemd dat klimaatverandering het fundament onder ons land wegslaat. De NOVI biedt al met al een duidelijke boodschap op basis van een stevige analyse en mooie principes, maar het lukte vanwege de verkokering tussen departementen niet tot concrete maatregelen te komen. Elk ministerie was ervan overtuigd dat het de eigen wensen met de eigen middelen voor elkaar zou kunnen krijgen. Ook in een snel veranderende wereld, zo leek het idee, was het mogelijk problemen binnen het eigen domein op te lossen.

Hier zit het grote verschil met de nieuwe Nota Ruimte. Er is hard gewerkt aan een integrale visie, tussen de ministeries. Niet alleen ambtelijk, ook de ministers uit het ruimtelijke domein -verkeer, economie, energie, landbouw en wonen - zaten de afgelopen twee jaar regelmatig bij elkaar om de nota vorm te geven en daarin hun belang te verankeren. Blijkbaar is in politiek Den Haag doorgedrongen dat het ‘eigen departementale belang’ alleen gerealiseerd kan worden in samenspraak met de andere belangen en op een integrale manier die de NOVI principes volgt. Daarbij is op bepaalde ministeries sprake van nadrukkelijke ruimtelijke positionering.

Na jaren van afwezigheid maakte bijvoorbeeld de minister van Economische Zaken in sneltreinvaart de noodzaak kenbaar van ruimtelijke reserveringen voor toekomstige economische ontwikkeling. En het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat positioneerde zich door in een Kamerbrief de fundamentele betekenis van ‘water & bodem zijn sturend’ te duiden. Al die belangen zijn ondergebracht in bijna dertig nationale programma’s; deel zijn ze van flink wat budget voorzien. En al deze programma’s moeten op een of andere manier in dezelfde ruimte een plek krijgen en -dat is iedereen inmiddels duidelijk – gaat niet lukken door ze naast elkaar te zetten.

In het voorontwerp wordt onderscheid gemaakt tussen de korte, middellange en lange termijn. De eerste, gericht op korte termijnacties, is een relict uit de NOVI-tijd. De NOVI-gebieden, later aangeduid als NOVEX-gebieden, waren bedacht om met extra druk en met meer ruimte voor experiment uitwerking te bieden aan de opgaven die ook elders in het land spelen.

In werkelijkheid werkte het anders; al snel bleken ze eerder exclusief dan voorbeeld stellend, een manier om de aandacht van het Rijk te focussen en daarmee andere gebieden te negeren. Er wordt – met uitzondering van de later toegevoegde verstedelijkingstrategieën - vooralsnog van de NOVEX-gebieden weinig geleerd en al helemaal weinig overgedragen.

Een andere bouwsteen is die van de provinciale ruimtelijke voorstellen. Eind 2022 is gestart met gedegen inhoudelijke analyse, uitgevoerd door zo’n twintig door het Rijk aan de provincies ter beschikking gestelde ontwerp- en onderzoeksbureaus. Bestaand beleid en beleid in voorbereiding werd op kaarten gezet. Deze exercitie hielp om de nationale vraagstukken te benoemen; thema’s waar voor de middellange termijn keuzes in moeten worden en waarvoor investeringen benodigd zijn. Deze eerste ronde verkenningen leverde ruimtelijke voorstellen op die sterk van elkaar verschillen.

Onderzoeksvoorstellen, fundamentele koerswijzigingen en regionale oplossingen wisselen elkaar af.  Misschien is die kakofonie aan voorstellen nog recht te trekken, maar dat vraagt van provincies dat ze de draai maken om in gezamenlijkheid de grote opgaven vorm te geven. Van het Rijk mag worden verwacht dat ze in een volgende ronde besluiten neemt, die randvoorwaardelijk zijn voor het werk in provincies, regio’s en gebieden – denk bijvoorbeeld aan de grens tussen zoet en zout water in Zeeland, of de verbetering en uitbreiding van de energiehoofdstructuur.

Voor de lange termijn werden de zogeheten ‘stel-dat verkenningen’ in stelling gebracht. Bij zes departementen werden zes vraagstukken - water en bodem, landbouw, natuur, energie, economie en verstedelijking - waarin grote systeemkeuzes nodig zijn benoemd en door ontwerpbureaus nader uitgewerkt. Met vragen zoals ‘Stel dat de zeespiegel stijgt, wat zijn dan de keuzes om zo goed mogelijk hierin mee te bewegen?’ werd geschetst hoe ruimtelijke oplossingen er voor 2100 uit zouden kunnen zien. In een viertal scenario’s werd een eerste poging gedaan die zes vraagstukken weer bij elkaar te brengen. Elk werd ontwikkeld met de beste inzichten van de ministeries en onder direct toezicht van het kabinet. Het zorgde voor een zeer waardevolle, maar ook gevoelige opbrengst. Wie kan echt zo ver in de toekomst kijken? De inhoud is zo gevoelig dat er waarschijnlijk weinig ooit van naar buiten zal komen.

Als extra werd ook nog een bijzonder instrument van stal gehaald, de staatscommissie. De Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 bracht een vuistdik advies uit over de demografische ontwikkeling, een van de voor de ruimtelijke ontwikkeling meest bepalende en tot nu toe ook meest voorspelbare factoren. Het rapport Gematigde groei maakt duidelijk dat zelfs hier resultaten uit het verleden geen garantie meer geven. De factor immigratie is groot en onzeker en creëert een aantal nieuwe dilemma’s.

Het uiteindelijke Voorontwerp Nota Ruimte is een document zonder status, opgebouwd langs de lagen die al begin 2022 in de RO-brief van de minister waren geïntroduceerd. Lagen die ook nog eens heel ongelijksoortig zijn. Waar voor de bebouwde omgeving bijvoorbeeld al afspraken zijn gemaakt in verstedelijkingsagenda’s, worden voor nieuwe netwerken (van energie en economie) nog urgenties geagendeerd die omvangrijke en ingrijpende besluiten vragen voor dat er iets kan worden uitgevoerd. De vraag is dus: hoe krijgt dit handen en voeten? 

Anders dan veel van de succesvolle nota’s ruimtelijke ordening, is deze nota er een die in veel opzichten tegen de stroom in moet roeien. Nu geen ‘story of growth’, maar een door klimaatverandering en daarop gestoelde internationale afspraken gebaseerde ‘story of decline’ of met een beetje goede wil een ‘story of transition’.  Veel van wat we gewend zijn en gewoon zijn is niet langer houdbaar, dus moeten we dingen anders gaan doen en anders gaan organiseren. ‘Beweging’ noemt het voorontwerp dat. Een draai maken’, maar juist dat blijkt in de praktijk lastig.

Het voorontwerp geeft aan waar de keuzes eigenlijk al gemaakt zijn, waar ze alleen nog worden geagendeerd en waar we nog te weinig over weten. Daarmee worden keuzes zichtbaar die nu, of binnenkort genomen kunnen worden en dat maakt de nota een stuk concreter dan de voorgaande NOVI. Eerste kaartbeelden verschijnen ook, al vormen zij eigenlijk alleen een duiding. De voorgenomen verstedelijking is helder, voor de infrastructuur weten we nog te weinig en landbouw is ‘te gevoelig voor en kaartje’. De poging tot integratie van die lagen is nog wat summier en aan een sturingsmodel wordt wel een hoofdstuk gewijd, maar er is nog geen sprake van inhoud.

Wat zou dan de volgende stap moeten zijn naar de uiteindelijke Nota Ruimte? Ten eerste is het belangrijk de interdepartementale samenwerking te continueren, en vooral ook te vereenvoudigen. De werkelijke doorbraak voor het komen tot geïntegreerde oplossingen ontstaat bij de bewustwording dat vraagstukken nauw met elkaar verweven zijn. Daar is analytisch kijken en denken voor nodig.

Ook is er behoefte aan dragende ruimtelijke concepten, zeg goede ideeën die een algemeen geldigheid hebben en op verschillende plekken anders vorm kunnen krijgen, of ruimtelijke hoofdstructuren die houvast bieden.

Ten tweede het opbouwen van de bestuurlijke infrastructuur die nodig is om de komende twintig jaar uitvoering te geven aan de ‘wederombouw’ die het Voorontwerp Nota Ruimte voorstaat. Die infrastructuur moet niet alleen financieel en juridisch stevig zijn uitgewerkt, maar ook bestuurlijke duidelijkheid bieden over de verhouding tussen Rijk en regio.

 Daarbij hoort ook een duidelijke positie voor de Nationale programma’s en het veel sterker onderdeel maken van kennis en wetenschap bij de noodzakelijke transities. Een nieuwe dienst die deze kennis verzamelt en deelt, die transitiepaden beschrijft en knikpunten weet te benoemen, zou hierbij behulpzaam kunnen zijn.

En ten derde moet het oefenen met het ontwerpen op gebiedsniveau gestalte krijgen. Samen met gebiedspartijen – ondernemers, burgers en maatschappelijke organisaties. Het herontwerpen en herinrichten van een op langere termijn duurzame leefomgeving vergt naast alle hiervoor benoemde bouwstenen gebiedskennis. Willen we draagvlak verwerven voor de nodige ruimtelijke – en in het verlengde daarvan economische en sociaal-maatschappelijke ingrepen – dan is samenwerking met alle actoren in een concreet gebied onvermijdelijk. Wat hiervoor bruikbare methoden zijn, is voor een deel bekend maar er valt ook nog veel te leren door overheden én door ontwerpbureaus die deze koppeling leggen.

Vraag is of het kabinet-Schoof het voorontwerp van de Nota Ruimte verder kan brengen. Ook al is er weer een ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, het adagium van de coalitie van PVV, VVD, BBB en NSC lijkt te zijn: alles eraan doen, om niets te hoeven veranderen. Sprekend voorbeeld is het direct al in het hoofdlijnenakkoord, en daarna definitief, sneuvelen van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG), dat een echte verandering voor de boeren tot doel had via een zachte landing en regionaal georiënteerde gebiedsprocessen. In plaats daarvan is het grote ontkennen terug en gaat het kabinet op basis van makkelijke politieke keuzes een uitzonderingspositie claimen in Europa. Er is vrijwel niemand met verstand van zaken te vinden, die dat een kansrijke strategie acht.

Het is te hopen dat lokale en regionale bestuurders, die dichter bij de opgave staan, en met hen de ambtelijke experts en adviseurs in de ringen daarbuiten door kunnen bouwen aan die zo nodige samenwerking tussen Nationale programma’s en (lagere) overheden. Op inhoud, op basis van kennis en met de hoop dat op enig moment de tijd zal aanbreken waarop de ingeslagen weg vervolgd kan worden – ten gunste van een toekomstbestendig en leefbaar Nederland.