10 2015/02 S+ROThemaBinnenstadTranen voor een leeg hart?Joost TennekesPlanbureau voor de Leefomgeving (PBL)Joost.Tennekes@pbl.nlDavid EversPlanbureau voor de Leefomgeving (PBL)David.Evers@pbl.nlTranen voor een leeg hart?Tranen voor een leeg hart?Binnenstedelijke leegstand in perspectief geplaatstDe angst dat Nederlandse binnenste-den gaan lijken op `doughnut cities', eenstad met een uitgehold hart, isongegrond vinden David Evers en JoostTennekes. Het gevoel dat de vitaliteitvan binnensteden verdwijnt kanvolgens de PBL-beleidsstudie `Besten-dige binnenstad'1 ook niet onderbouwdworden. Wat is er dan wel aan de handin onze binnensteden?De binnenstad ondergaat zijn zoveelstetransformatie: het winkelen-als-ver-tier dat begin jaren 1990 de redding vanvele binnensteden in Nederland enelders betekende, staat nu onder druk.De eerste symptomen zijn al zichtbaarin menige binnenstad: geslotenwinkelluiken en uithangborden met `tehuur' erop. Sinds de crisis ligt dewinkelleegstand in binnensteden hogerS+RO 2015/02 11ThemaBinnenstadTranen voor een leeg hart?en stijgt deze harder dan de rest van destad en de rest van Nederland. Overal inhet land wordt de noodklok geslagen.Wethouders maken zich sterk voor hunbinnensteden, parlementari?rs stellenKamervragen en overal wordencongressen en symposia georganiseerdover dit thema. Maar hoe erg is deleegstand eigenlijk? En in hoeverre ishet een taak van de overheid om dezeaan te pakken?Van Maastricht tot Groningen, Almelo,Purmerend, Arnhem of Goes: overalgroeit de binnenstedelijke winkelleeg-stand. In de krant lezen we regelmatigalarmerende berichten met uitsprakenvan ongeruste winkeliers en wethou-ders over de zorgelijke toestand vanhun centra. In de herfst van 2014 werdin de Tweede Kamer zelfs een `deltaplanvoor leegstand' voorgesteld.2 Kortom:er is veel maatschappelijke en politiekeaandacht voor een verschijnsel dat ineerst instantie een kwestie van demarktvraag is, namelijk de afnemendinteresse van consumenten voorbinnenstedelijk winkelen.PerspectiefHet is niet onze intentie om de zorgenover de binnenstad te bagatelliseren,maar wel in perspectief te plaatsen.Welke meters staan precies leeg? Is datin de binnenstad meer dan in de restvan de stad en de rest van Nederland?Wat zijn de verschillen tussen binnen-steden onderling? Wanneer is bestrij-ding van leegstand een taak van de(rijks)overheid? Over het algemeen zijnbinnensteden, door de aanwezigekwaliteiten (gevarieerde sectorstruc-tuur, publieksvoorzieningen, soortgebouwen en historie) en de locatie(bereikbaarheid van mensen enbedrijven), beter in staat dan anderegebieden om zichzelf opnieuw uit tevinden. Op dit moment groeit dewoonfunctie bijvoorbeeld, wat nietmeteen op een achteruitgang van hetleefklimaat duidt. In binnensteden is debelemmerende werking van nationaleregelgeving bovendien niet wezenlijkgroter dan daarbuiten. (Belemmerende)regelgeving, zoals parkeernormen engedetailleerde bestemmingen, is vaaklokaal van aard. Uiteindelijk blijft het aldan niet aanpakken van leegstand eenpolitieke keuze, maar hopelijk gebeurtdit op basis van harde cijfers en heldereredeneringen.Winkelleegstand in beeldHet Planbureau voor de Leefomgevingdoet al een aantal jaren onderzoek naarvastgoedontwikkelingen, waaronder dewinkelleegstand. Hierbij hanteren wijeen meetmethode die de functie vaneen pand over tijd beter volgt; daaromkunnen onze cijfers afwijken vanandere bronnen.3 Maar ook in onzeberekeningen loopt de leegstand sindsde crisis flink op, vooral in binnenste-den (zie figuur 1). Voor een deel is dehogere leegstand in binnensteden eenreflectie van de hoge dynamiek inbinnensteden. De problematische`structurele leegstand', waarbij winkelsmeer dan drie jaar leeg staan, is nietgroter in binnensteden dan elders. Dehoge leegstand lijkt daarom het gevolgvan het komen en gaan van winkels(frictieleegstand). Dit neemt niet wegdat ook de structurele leegstand inbinnensteden oploopt, van iets boven 1procent in 2008 naar bijna 2 procent nu.Opvallend is dat in de binnenstedenkleinere winkelpanden niet veel vakerleeg staan dan grotere, dit in tegenstel-ling tot de rest van het land waar`Bigger is better' lijkt te gelden. Kleinewinkels zijn in binnensteden `couranter'dan elders.Hoewel de maatschappelijke discussiebijna uitsluitend over winkels gaat, zijnandere vastgoedtypen ook van belangvoor de problematiek van de binnen-stad. De ontwikkeling van kantoorleeg-stand in binnensteden, bijvoorbeeld,volgt de nationaal trend opwaartsmaar blijft ongeveer 2 procent onder deandere gebiedscategorie?n; dit geldtook voor de structurele kantorenleeg-stand. Ook maatschappelijk vastgoedzoals scholen, gemeentelijke diensten,buurthuizen en zorg is van belangvanwege de concentratie hiervan in de(binnen)steden. De verwachting is datdeze steeds vaker leeg komt te staan? door demografische en maatschap-pelijke veranderingen, maar ook doorveranderingen in bijvoorbeeld subsidie-stelsels, waardoor ruimte anders ensoms effici?nter wordt gebruikt.Kortom: de transformatieopgave inbinnensteden reikt verder dan hetkernwinkelgebied.Ook is de spreiding van leegstand nietgelijk verspreid over de binnenstad zelf.In de meeste binnensteden zijn dezogenaamde A1-winkelstraten bijnavolledig gevuld met `funshopwinkels';daar is het moeilijk om een vrije plek tevinden als winkelier. Daarbuitenverandert het beeld: in de aanloop- >>0%3%6%8%11%2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Figuur 1: Ontwikkeling leegstands-percentage winkels (WVO) pergebiedscategorie. Bron: Locatus,bewerking PBL.BinnenstadRest van de stadOverig12 2015/02 S+ROThemaBinnenstadTranen voor een leeg hart?straten kan de leegstand behoorlijkoplopen en zelfs het straatbeeldbepalen. Daar zijn ook meer winkels inmeubels of levensmiddelen. Binnen-stadskantoren staan vaak iets verdervan de stadskern af, bijvoorbeeld waareen voormalige singel of stadsmuurheeft gelegen. Dit patroon is teherkenbaar in Arnhem (zie figuur 2).Ten slotte is het probleem niet gelijkverdeeld over Nederland. Figuur 3 laatde geografische spreiding van debinnenstedelijke leegstand voor winkelsen kantoren zien. De winkelleegstand ishet grootst buiten de Randstad (metuitzondering van enkele Brabantsesteden en Maastricht). Kantorenleeg-stand daarentegen is een groterprobleem voor binnensteden in deRandstad. Er zijn ook binnensteden diekampen met zowel hoge winkel- alskantorenleegstand (Almelo, Doetin-chem, Assen).Leegstand alsmaatschappelijk probleemLeegstand is in eerste instantie eenprobleem van de eigenaar, bijvoorbeeldbeleggers in commercieel vastgoed.Leegstand betekent dat er geenhuurinkomsten zijn, en het pand minderwaard is. Dat is overigens voor hen nietaltijd genoeg reden om (snel) stappen tenemen om het vastgoed te transforme-ren4, bijvoorbeeld omdat het vastgoedslechts een klein onderdeel is van eenheel brede beleggingsportefeuille, ofomdat ze inschatten dat een hogerrendement later wel mogelijk is.Maar een leeg pand kan ook vooranderen vervelend zijn. Als meerderewinkels voor langere tijd leegstaan kandat een negatieve uitstraling hebben opde omgeving of (vanwege het imago) destad als geheel.5 Dan ontstaat hetgevaar van een neerwaartse spiraalvan verloedering en verpaupering.Perifere kantorenparken en meubel-boulevards kennen dit probleem ook,maar voor de binnenstad wordt eendergelijke ontwikkeling meestalmaatschappelijk onacceptabel gevon-den. Het prioriteit geven aan debinnenstad is een begrijpelijke, maarwel een politieke, keuze.De overheid heeft echter meer goedeargumenten om beleid te ontwikkelendan de treurige aanblik van een leegpand. Dat kunnen financi?le redenenzijn: als het gaat om maatschappelijkvastgoed als scholen, buurthuizen ofculturele instellingen, is zij zelf vaak deeigenaar, en bespaart bestrijding vanleegstand belastinggeld. Bovendienhoeft de negatieve werking niet altijdde belangrijkste reden te zijn. Leeg-stand kan ook maatschappelijkonwenselijk zijn omdat er sprake is vaneen gemiste kans, omdat er groteFiguur 2: Voorraad en leegstand vanwinkels en kantoren in Arnhem 2014.Bron: Locatus, Bak, bewerking PBLS+RO 2015/02 13ThemaBinnenstadTranen voor een leeg hart?Figuur 3: Leegstand van winkels(WVO) en kantoren (VVO) in debinnensteden in 2014.Bron: Locatus, Bak, bewerking PBL0% - 5%5,1% - 10%10,1% - 15%15,1% - 0%20,1% - 25%25,1% - 41,4%2,7% - 4%4,1% - 8%8,1% - 12%12,1% - 16%16,1% - 21,8%behoefte is aan een bepaalde functie,denk bijvoorbeeld aan studentenwonin-gen, terwijl de eigenaar van het pandvasthoudt aan huidige functie ervan alskantoor. Of het kan gaan om eenprachtig historisch gebouw op eengoede locatie, dat mits opgeknapt eenpositieve uitstraling zou hebben op debuurt. Met andere woorden: niet altijdis leegstand een probleem voor deoverheid. Dat hangt af van de locatie,de waarde van het gebouw, het soorteigenaar, en de plaatselijke behoefteaan functies.Leefklimaat envoorzieningenniveauDe gezellige drukte van binnensteden isvoor een belangrijk deel het gevolg vande mensen die er niet wonen of werken,maar die de stad bezoeken. Die komenvoor voorzieningen zoals universitei-ten, musea, schouwburgen, poppodia,ziekenhuizen en overheidsinstellingen.Ook de aanwezigheid van een groteconcentratie aan winkels in ??n gebiedis een belangrijke trekker, zeker als erdaar ruimere openingstijden gelden danelders. Het zijn ook de binnenstedenwaar evenementen van grote maat-schappelijke betekenis plaatsvinden,zoals de intocht van Sinterklaas inAmsterdam, de Gouden Koets opPrinsjesdag of protesten op de Dam ofhet Malieveld, of een openluchtten-toonstelling, zondagsmarkt of festival.Een relatief klein, maar toenemendaantal mensen woont in de binnenstad.Voor hen is het een bijzonder woonge-bied. Over het algemeen wordt ruimteen groen ingeruild voor nabijheid vanvoorzieningen en het hoge niveauervan. De binnenstad is niet altijd eengeliefde woonplek geweest. Veelbinnensteden verloederden en verpau-perden, en met de uittocht naargroeikernen in de jaren 1970 en alsgevolg van de stadsvernieuwing in dejaren 1980, is de stedelijke bevolkinggedaald.6 De neerwaartse spiraal werdin de jaren 1990 doorbroken toen destad weer in trek kwam.7 Sinds 2003groeide de bevolking in binnenstedenrelatief harder dan in de anderegebieden. Sinds de economische crisisin 2008 is deze trend nog sterker:steden, maar vooral binnenstedenlopen als woongebied in op overigNederland. Vrijwel alle (47 van de 53)binnensteden hebben extra bewonersgekregen in de afgelopen decennium,met name in de grotere steden.Hoewel de opwaartse trend voorbinnensteden evident is in zowelabsolute als relatieve termen, gaat hetnog steeds om een bescheiden deel vande bevolking ? rond 3 procent of500.000 personen. Getalsmatig is detrek van `overig Nederland' naar >>14 2015/02 S+ROThemaBinnenstadTranen voor een leeg hart?Om grip op de ontwikkelingen in bin-nensteden te krijgen is allereerst eenheldere afbakening noodzakelijk. Inonze studie hebben wij in navolging vanPBL (2010)1 gekozen om binnenstedente selecteren uit CBS-buurten met win-kelgebieden die meer dan 200 verkoop-punten bevatten. De 53 binnenstedendie door deze methode zijn ge?dentifi-ceerd vertegenwoordig min of meer degrootste steden qua inwoners en de be-grenzing komt voor een belangrijk deelovereen met morfologische structurenvan de stad. Deze binnensteden ver-gelijken we met de rest van de woon-plaats waar ze in liggen. De rest vanNederland vormt de derde categorie:het is een verzameling van het landelijkgebied en de kleine woonplaatsen.Elke selectiemethode kent voor- ennadelen. Het grootste voordeel is dat deanalyse plaatsvindt op het niveau vanbinnensteden en niet op het niveau vangemeente (dit is vooral van belang voormeerkernige gemeenten) en op basisvan een functionele indicator (winkels).Een nadeel is dat de binnensteden vanbijvoorbeeld Schiedam, Zoetermeer,Helmond en Meppel niet meegenomenworden doordat ze (nu) minder dan 200winkels hebben, terwijl ze in het debatwel als voorbeeld worden genoemd. Opbasis van andere indicatoren heeft hetCBS overigens een selectie van `binnen-steden' gemaakt die weinig van dezelijst afwijkt.Noten1 PBL, De staat van de ruimte 2010. Deherontwikkeling van stedelijk Nederland,Planbureau voor de Leefomgeving, DenHaag, 2010.EdeEmmenRotterdamOssZeistAlmereUtrechtMiddelburgTilburgAmsterdamZaanstadHaarlemAlmeloGoesRoermondNijmegenOosterhoutApeldoornBredaWeertZutphenEindhovenHoornMaastrichtEnschedeGroningenSittardZwolleHeerlenDelftLeidenVenloAlkmaarArnhem's-HertogenboschDen HaagDeventerHilversumRoosendaalAssenHengeloBergen op ZoomPurmerendBussumGouda VeenendaalDordrechtDrachtenDoetinchemSneekAmersfoortLeeuwardenVlaardingenGebEdeRotterdamOssZeistUtrechtTilburgRoermondNijmegenOosterhoutApeldoornBredaWeertZutphenEindhovenMaastrichtEnschedeSittardHeerlenDelftLeidenVenloArnhem's-HertogenboschaagDeventerHilversumRoosendaalHengeloBergen op ZoomBussumGouda VeenendaalDordrechtDoetinchemAmersfoortdingenEdeEmmenRotterdamOssZeistAlmereUtrechtMiddelburgTilburgAmsterdamZaanstadHaarlemAlmeloGoesRoermondNijmegenOosterhoutApeldoornBredaWeertZutphenEindhovenHoornMaastrichtEnschedeGroningenSittardZwolleHeerlenDelftLeidenVenloAlkmaarArnhem's-HertogenboschDen HaagDeventerHilversumRoosendaalAssenHengeloBergen op ZoomPurmerendBussumGouda VeenendaalDordrechtDrachtenDoetinchemSneekAmersfoortLeeuwardenVlaardingenRest van NederlandBinnensteden afgebakendGebiedsselectie categori?nBinnenstadRest van de stadOverig NederlandFiguur 1: gebiedselectie: Alkmaar,Almelo, Almere, Amersfoort,Amsterdam, Apeldoorn, Arnhem,Assen, Bergen op Zoom, Breda, Bussum,Delft, Den Bosch, Den Haag, Deventer,Doetinchem, Dordrecht, Drachten, Ede, Eindhoven, Emmen, Enschede,Goes, Gouda, Groningen, Haarlem, Heerlen, Hengelo, Hilversum, Hoorn,Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Middelburg, Nijmegen, Oosterhout,Oss, Purmerend, Roermond, Roosendaal, Rotterdam, Sittard, Sneek,Tilburg, Utrecht, Veenendaal, Venlo, Vlaardingen, Weert, Zaandam,Zeist, Zutphen en Zwolle.S+RO 2015/02 15ThemaBinnenstadTranen voor een leeg hart?De ene binnenstad is de andere niet,dus maatwerk is vereist. Transforma-tie van leeg winkel- en kantoorvast-goed naar woningen is relatief kansrijkin stedelijke gebieden waar nog hogedruk is op de woningmarkt, zoals in deNoordvleugel van de Randstad. Insteden in krimpgebieden ligt eerdersloop en terughoudende regionaleprogrammering voor de hand. In depraktijk zou elke stad een eigen mixvan beide oplossingen moeten maken.Gezien het schaalniveau (vaak gaat hetom een strategie op straatniveau) iseen rol voor de rijksoverheid nietvanzelfsprekend. Tegelijkertijd is er weleen rol weggelegd voor co?rdinatie opregionaal niveau.De transitie zal zeker niet pijnloos zijn,omdat er verliezen moeten wordengenomen, en er een einde komt aan deaanwezigheid van winkels of bedrijvendie soms al decennialang de sfeer indat deel van de stad bepaalden. Somsmoet er actief door de overheidgeduwd of getrokken worden. Maaranders dan leegstand op andereplekken zoals perifere kantoorparkenen meubelboulevards is leegstand inbinnensteden waarschijnlijk eentijdelijk verschijnsel. `de rest van de stad' vele malenbelangrijker (zie figuur 4). Binnenstedenwinnen dus wel aan terrein als woon-plaats, ook voor families met kinderen,maar het absolute aantal bewonersblijft nog bescheiden. Ook verschillenbinnensteden nogal in bevolkingssa-menstelling: sommige zijn studenten-steden terwijl in andere bejaarden in deabsolute meerderheid zijn. Ook hetniveau van autobezit verschilt. Dediversiteit in bewoners betekent dat eruiteenlopende eisen worden gesteldaan de leefomgeving.TransformatieOngunstige ontwikkelingen in dedetailhandelsector komen momenteelharder in binnensteden aan dan inandere gebieden. Boetieks en cadeau-winkels zijn eenmaal meer conjunc-tuurgevoelig en hebben meer last vaninternet dan drogisten en supermark-ten. De winkelfunctie van binnenstedenkrimpt ? maar stort niet in. Er komtruimte vrij. De binnenstad is ook voorandere functies een aantrekkelijke plek.Ze heeft nog altijd een hoge concentra-tie en vari?teit van voorzieningen,cultuurhistorie en inwoners.Noten1 Evers, D. ; Tennekes, J. en F. van Dongen,Bestendige Binnenstad, Beleidsstudie,Planbureau voor de Leefomgeving, DenHaag, 2015.2 Tweede Kamer, Verslag van algemeenoverleg, 25 september, vergaderjaar2014?2015, 31 757, nr. 56, 2014.3 Dongen, F. van; Buitelaar, E. en Breedijk, M.,`Leegstand detailhandel herbezien', in: RealEstate Research Quarterly, 2013, pp. 52-58.4 Buitelaar, E.; Sorel, N.; Verwest, F.; Dongen,F. van en Bregman, A., Gebiedsontwikkelingen commerci?le vastgoedmarkten: eeninstitutionele analyse van het (over)aanbod van winkels en kantoren,Planbureau voor de Leefomgeving/Amsterdam School of Real Estate, DenHaag/Amsterdam, 2013.5 Huizinga, F. en Ossokina, I, `Leegstand:een opgave voor beleid?', in: Real EstateResearch Quarterly, 13(1), 2014, pp. 18-25.6 Cammen, H. van der; de Klerk, L.; Dekker, G.en Witsen, P., The Selfmade Land: Cultureand Evolution of Urban and RegionalPlanning in the Netherlands. Spectrum,Antwerpen, 2012.7 PBL, De staat van de ruimte 2010. Deherontwikkeling van stedelijk Nederland,Planbureau voor de Leefomgeving, DenHaag, 2010.David Evers en JoostTennekes zijn beidenonderzoeker bij het Planbureau voor deLeefomgeving.Figuur 4: bevolkingsgroei pergebiedscategorie. Bron: CBS,bewerking PBL.BinnenstadRest van de stadOverig929496981001021041061081161141121102000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 20132001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013