46TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015EX ANTE ANALYSECorporaties moeten zich straks door de nieuwe Woningwet verplicht gaan focussen op een kernregiogelegen in een toegewezen woningmarktgebied. Wat is er bekend over deze indeling in kernregio's enwoningmarktgebieden? En hoe laat dit zich vertalen naar het huidige woningbezit van corporaties? Uit eenanalyse blijkt dat een substantieel aantal corporaties ? tegen de wens van de wetgeving ? in meerderewoningmarktgebieden werkzaam is.TERUG NAAR DEMENSELIJKE MAAT ENMEER LOKALE BINDINGKERNREGIO'S VAN CORPORATIES ENWONINGMARKTGEBIEDEN: EEN EX ANTE ANALYSE47TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015EX ANTE ANALYSEDOOR THIJS MEIJER EN THIJS DE GRAAF, CAPITAL VALUEHet terugbrengen naar `de menselijke maat' en `het vergro-ten van de lokale binding', zoals Jacques Monasch,Tweede Kamerlid PvdA, het omschrijft1. In uitsprakenover de sector is regelmatig de veronderstelling te horendat aan voornoemde kennelijk een gebrek is bij corpora-ties. In het debat over het functioneren van de corporatiesector en inde aanbevelingen van de parlementaire enqu?tecommissie, komteveneens het (uitdijende) geografische werkgebied naar voren alsonderdeel van het (verslechterde) maatschappelijk functioneren vancorporaties. De remedie hiertegen is ook gekozen: corporaties moetenzich weer gaan concentreren op ??n kernregio. In de nieuweWoningwet zijn onderdelen opgenomen die ingaan op het geografi-sche werkgebied van corporaties. Door invoering van de nieuweWoningwet hebben gemeenten een instrument in handen gekregenom corporaties een afgebakend werkgebied toe te wijzen, het zogehe-ten woningmarktgebied. Gemeenten hebben hiermee een ingrijpendmiddel tot hun beschikking dat verstrekkende gevolgen kan hebbenvoor de toekomstige activiteiten van corporaties.Uitbreidingsinvesteringen buiten het toegewezen woningmarktgebiedzijn onder de nieuwe wet niet meer toegestaan. Daardoor kunnenfusies niet zonder meer plaatsvinden indien beoogde fusiepartnersbuiten het woningmarktgebied werkzaam zijn. Ook nieuwbouwplan-nen buiten het afgebakende gebied komen in gevaar. Veel corporatiesmaken zich zorgen over de effecten van deze regelgeving2. Corporatieshebben uiteraard zelf een goed beeld van hun woningbezit in relatietot de woningmarktregio. Er is echter nog weinig bekend over hetbeeld voor de gehele sector. Aangezien de kernregio's pas medio 2016bekend zijn, passen we in dit artikel een bestaande indeling vanwoningmarktgebieden toe op het woningbezit van corporaties, om deuitwerking van de regelgeving nader te analyseren.GEOGRAFISCHE SCHAALVERGROTING CORPORATIESMet name na de verzelfstandigingsoperatie zochten veel corporatiesom bedrijfseconomische redenen naar schaalvergroting door fusies enovernames. In de periode 1997-2010 nam het aantal corporaties af van764 naar 400. Het Planbureau voor de Leefomgeving rapporteerde datvan de 400 corporaties die in 2010 nog bestonden, 40% betrokken isgeweest bij een fusie in de periode tussen 1997 en 2010. Fusiedragersnamen in totaal 156 keer het bezit van 346 fusiegevers over3.In het geval van een fusie worden niet alleen de bedrijfsactiviteitenovergenomen, maar ook het woningbezit. Afgezien van schaalvergro-ting van de organisatie is expansie in geografische schaalgrootte eenbijkomend gevolg. Een vaak aangehaald voorbeeld is de expansiedriftvan Vestia. De rechtsvoorgangers van Vestia fuseerden meerderemalen met lokale en regionale corporaties en uiteindelijk met deStichting Gereformeerde Bouwcorporatie voor Bejaarden (SGBB), eenlandelijk werkzame corporatie. Op het hoogtepunt was Vestia werk-zaam in meer dan 170 gemeenten. Het is duidelijk dat de corporatieeen excessief voorbeeld is dat is ontstaan door de fusiedrang onder hetbewind van Erik Staal. Met name de overname van de SGBB, een lande-lijk categorale toegelaten instelling werkzaam op het gebied van oude-renhuisvesting, droeg in grote mate bij aan de landelijke spreiding vanVestia. In sommige gevallen was geografische schaalvergroting deexpliciete doelstelling, voortkomend uit een wens om landelijk actiefte zijn. De parlementaire enqu?tecommissie Woningcorporaties haaltin dit kader bijvoorbeeld Woningstichting Geertruidenberg (WSG)aan, dat op een gegeven moment nationale ambities kreeg en nieuwewoningcomplexen bouwde tot ver buiten de oorspronkelijke kernre-gio4.Onder meer de onfortuinlijke aflopen bij Vestia en WSG hebben geleidtot de aanbeveling om de lokale binding van corporaties te versterken.Volgens de achterliggende gedachte moet "de schaal van een woning-corporatie in overeenstemming zijn met de schaal van de regionalewoningmarkt en de daar benodigde kerntaak"5. Zo ontstaan geen cor-poraties die too big to fail zijn6. Om dit te waarborgen, is in de nieuweWoningwet regelgeving opgenomen om het werkgebied van corpora-ties te kunnen afbakenen door zogeheten woningmarktgebieden tevormen.REGELGEVING WONINGMARKTGEBIEDENHet vormen van een woningmarktgebied is een gezamenlijke opgavevoor gemeenten. Tot een jaar na invoering van de Woningwet krijgengemeenten de mogelijkheid woningmarktgebieden te vormen en dievervolgens toe te wijzen aan corporaties. Gemeenten moeten gezamen-lijk een voorstel aan de minister voorleggen om een woningmarktge-bied te gaan vormen. In dat voorstel moeten zij aannemelijk makendat zij samen een regionale woningmarkt vormen. Dit kan onder meer? maar niet uitsluitend ? door te wijzen op onderlinge verhuispatro-nen of een gezamenlijk woonruimteverdeelsysteem. Verder zijn de vol-gende eisen terug te vinden in het Besluit toegelaten instellingenvolkshuisvesting (BTIV):- Twee of meer gemeenten hebben tussen 1 januari 2016 en 1 juli 2016de gelegenheid een gezamenlijk voorstel te doen voor een woning-marktgebied;- Indien dit niet gebeurt, stelt de minister woningmarktgebiedenvast;- Een woningmarktgebied moet uit minimaal 100.000 huishoudensbestaan;- Er mag geen overlap bestaan tussen woningmarktgebieden;- Iedere gemeente moet uiteindelijk onderdeel zijn van een woning-markgebied;- Categorale instellingen zoals zorgcorporaties en studentenhuisves-ters zijn uitgesloten van regionale beperkingen.Nadat een corporatie een woningmarktgebied krijgt toegewezen,wordt dit de kernregio van deze corporatie. De corporatie mag vervol-gens geen (uitbreidings)investeringen meer doen buiten de kernregio,zoals aankoop van bezit of nieuwbouw. Uitzondering hierop is vervan-gende nieuwbouw na sloop.De enqu?tecommissie heeft de aanbeveling gedaan om grote, landelijkopererende corporaties op termijn te splitsen in afzonderlijke instel-lingen die in een woningmarktgebied opereren7. Een gedwongen defu-sie is echter in hoge mate in strijd met het eigendomsrecht en heefthet daarom niet gered in de huidige voorstellen. Om diezelfde redenworden corporaties ook niet gedwongen om bezit buiten de kernregiote vervreemden.INDELING IN WONINGMARKTGEBIEDEN?Het eerste aspect dat opvalt aan de regelgeving is dat een concrete uit-werking van het begrip woningmarktgebied ontbreekt. Gemeentenkrijgen zelf de mogelijkheid om aan te tonen dat zij gezamenlijk eenwoningmarktgebied vormen. Om gemeenten daarin te ondersteunenkrijgen zij gegevens over verhuisbewegingen aangeleverd, zodat zij deonderlinge samenhang kunnen onderzoeken. Ook is toegezegd naderegesprekken met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) te voe-ren en werkafspraken te maken om het proces verder vorm te geven8.De parlementaire enqu?tecommissie geeft in haar rapport concretesuggesties om de woningmarktgebieden te operationaliseren. Zij stel-48TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015EX ANTE ANALYSElen bijvoorbeeld voor om de indeling van het CBS te gebruiken9. In ditartikel sluiten we voor de analyse aan bij deze reeds bestaande inde-ling, die is terug te vinden in het WoonOnderzoek Nederland 2012(WoON2012).In WoON2012 zijn woningmarktgebieden ingedeeld op basis van ver-huisbewegingen tussen gemeenten in de jaren 2008-2011. De verhuis-bewegingen zijn gewogen en gemeenten met de sterkste verhuisrelatiezijn bij hetzelfde woningmarktgebied ingedeeld. Hierbij zijn de mini-mumeisen gehanteerd dat een woningmarktgebied uit aansluitendegebieden en minimaal 100.000 inwoners moet bestaan. Op basis vandie analyse is Nederland ingedeeld in 31 woningmarktgebieden (tabel1, kaart 1). De woningmarktgebieden vari?ren in omvang van 7 tot 23gemeenten. Het minste aantal huishoudens in een woningmarktge-bied is 114.567 (Hilversum) en het grootste aantal huishoudens in eenwoningmarktgebied is 672.642 (Amsterdam). In het licht van de regel-geving is deze indeling dus zeer goed bruikbaar. Er is namelijk al eenland dekkende indeling waar geen overlap of gaten in bestaan en er issprake van minimaal 100.000 huishoudens per woningmarktgebied.Daarnaast is deze indeling tot stand gekomen op basis van empirischeverhuisbewegingen. De indeling sluit daarom sterk aan bij de werkelij-ke samenhang tussen gemeenten, zoals wordt verlangd in de regelge-ving bij het samenstellen van woningmarktgebieden.VAN WONINGBEZIT NAAR WONINGMARKTGEBIEDENOm tot een vergelijk tussen woningmarktgebieden en het bezit vancorporaties te komen, is het registratiebestand van het Besluit BeheerSociale Huursector (BBSH)10gebruikt waarin gegevens over corpora-ties worden bijgehouden. In het registratiebestand is onder meer detotale woningvoorraad van corporaties terug te vinden. Deze aantallenzijn overgenomen in een databestand en uitgesplitst naar corporatiesen gemeenten. Vervolgens zijn de woningmarktgebieden uit hetWoON2012 aan de data gekoppeld. Het betreft de woningvoorraad vaneind 2012 en de gemeente-indeling van 2014.Zoals in de regelgeving is bepaald, vallen categorale corporaties voorstudenten- en ouderenhuisvesting niet onder de regelgeving voorwoningmarktgebieden. Om deze corporaties te identificeren, is deindeling van het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) in zogehetenreferentiegroepen gehanteerd. Het CFV kent onder meer de referentie-groepen `ouderenhuisvesting' en `studentenhuisvesting'. In totaal zijn22 corporaties uit deze referentiegroepen buiten het databestand gela-ten (zoals SSHN, Woonzorg en Habion) en zodoende zijn 357 corpora-ties met 2.294.662 woningen in bezit overgebleven voor de analyse.RESULTATEN ANALYSEUit de analyse is een aantal resultaten te herleiden. Uiteraard zijn perwoningmarktgebied of per corporatie gegevens te presenteren, maarwij zullen ons hier beperken tot het sectorbeeld. Volgens in dit artikelgehanteerde indeling in woningmarktgebieden zijn er per woning-marktgebied gemiddeld achttien woningcorporaties actief. Het klein-Tabel 1 Verdeling woningmarktgebieden in NederlandWoningmarktgebied* Aantalgemeen-tenAantalhuishou-dens**Aantalcorpora-ties1 Alkmaar 21 319.874 192 Amersfoort 10 185.646 153 Amsterdam 12 672.642 204 Apeldoorn 10 210.113 195 Arnhem 11 189.336 176 Breda 9 173.905 147 Den Bosch 14 231.719 158 Den Haag 9 500.307 209 Doetinchem 8 125.306 1010 Dordrecht 20 229.850 2511 Ede 12 178.312 1712 Eindhoven 21 334.422 1913 Emmen 10 140.312 914 Enschede 14 268.643 2015 Gouda 9 127.517 1716 Groningen 22 302.546 2517 Haarlem 12 248.163 1918 Heerenveen 8 126.798 1119 Hilversum 9 114.567 1220 Leeuwarden 17 182.469 1221 Leiden 7 136.163 1422 Maastricht 19 306.736 2723 Middelburg 12 160.634 1624 Nijmegen 19 242.528 1725 Roosendaal 8 130.522 1326 Rotterdam 23 654.455 3827 Tilburg 8 174.922 1328 Utrecht 15 383.965 3129 Venlo 9 158.904 1430 Zaanstad 9 140.884 1631 Zwolle 16 238.068 18*Woningmarktgebieden zijn benoemd naar de grootste gemeente binnen het gebied**Bron: CBS, 2014Kaart 1 Indeling in woningmarktgebieden volgens het WoON2012Bron: ?Kadaster, Centraal Bureau voorde Statistiek, 2015, eigen bewerking auteur49TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015EX ANTE ANALYSEste aantal corporaties in een woningmarktgebied is negen (Emmen) enhet grootste aantal 38 corporaties (Rotterdam) (tabel 2). Bij het hante-ren van deze indeling in woningmarktgebieden, lijken de zorgen datwoningmarktgebieden zonder corporatie achterblijven vooralsnogniet nodig.Uiteraard is geanalyseerd in hoeveel woningmarktgebieden iedere cor-poratie werkzaam is. Hieruit blijkt dat het overgrote deel van de cor-poraties (282) werkzaam is in slechts ??n woningmarktgebied.Desalniettemin is ongeveer 21% van de onderzochte corporaties (75)werkzaam in twee of meer marktgebieden (tabel 2). Dit betreft dus eensubstantieel aantal corporaties voor wie de effecten en beperkingenvan de nieuwe regelgeving van toepassing zullen zijn. Een aantal vande uitschieters zijn Vestia (werkzaam in alle 31 woningmarktgebieden),Mooiland (werkzaam in 30 woningmarktgebieden) enWooninvesteringsfonds (werkzaam in 15 woningmarktgebieden).Tabel 2 Verdeling corporaties in woningmarktgebiedenWerkzaam inaantal woning-marktgebiedenAantalcorporaties1 2822 503 134 35 16 37 1>7 4Totaal 357VERHUISBEWEGINGENDe gebruikte indeling sluit goed aan bij de werkelijke verhuisbewegin-gen. Toch bestaat wellicht de mogelijkheid te `schuiven' met de inde-ling van de woningmarktgebieden, waardoor deze beter aansluiten bijde huidige spreiding van het bezit van corporaties. Daardoor zal hetaantal corporaties dat in meer dan ??n woningmarktgebied werkzaamis, afnemen. Zo bestaat echter het risico dat de regelgeving haar doelmist en de gewenste samenhang van woningmarktgebieden verlorengaat.`Gemeenten hebben een ingrijpend middel inhanden dat verstrekkende gevolgen kan hebbenvoor de toekomstige activiteiten van corporaties'Tot slot is geanalyseerd wat de omvang van het woningbezit is dat bui-ten de kernregio's is gelegen. Hierbij is de aanname gedaan dat hetwoningmarktgebied met het grootste aantal woningen de kernregiovan een corporatie is en bijbehorend woningmarktgebied toegewezenzal krijgen. Uit de berekening blijkt dat 329.779 woningen buiten dekernregio's liggen op het totaal van 2.294.662 corporatiewoningen.Kortom circa 14,4% van het corporatiebezit.Zoals reeds te verwachten, blijkt uit de analyse dat Vestia de corporatiemet het grootste bezit buiten de kernregio (49.799 woningen) is. Intotaal zijn er acht corporaties met meer dan 10.000 woningen buitenhun kernregio (tabel 3); gezamenlijk hebben zij 194.666 woningen bui-ten de kernregio in bezit. Voor 21 corporaties gaat het om beperktewoningaantallen. Relatief gezien gaat het in 47 van de 75 gevallen ommeer dan 10% van het totale woningbezit van de corporatie dat gele-gen is buiten de kernregio.Tabel 3 Bezit van corporaties buiten de kernregioAantalwoningenbuitenkernregioAantalcorporaties1-100 21101-1000 141001-5000 235001-10.000 9>10.000 8Totaal 75DISCUSSIE OVER NIEUWE WONINGWETTerug naar de kern is het centrale thema van de nieuwe Woningwet.Corporaties moeten weer dienstbaar zijn aan de volkshuisvesting. Hierhoort volgens de ingeslagen weg ook een terugkeer naar de kernregiobij. De parlementaire enqu?tecommissie erkent dat de ideale schaalvan een corporatie zich echter niet zomaar laat bepalen11. Deze analyselaat zien dat het vaststellen van woningmarktgebieden zonder meeronderwerp van gesprek zal worden bij gemeenten en corporaties doorinvoering van de nieuwe Woningwet. De regionale (investerings)beperkingen die kleven aan de toewijzing van een woningmarktgebiedzijn namelijk van wezenlijk belang en de resultaten laten zien dat eensubstantieel aantal corporaties werkzaam is buiten de eigen kernregio.Niet alleen het feit dat een substantieel aantal corporaties `woning-marktgebiedoverschrijdend' werkzaam is, maar ook het grote aantalgemeenten en corporaties per woningmarktgebied geeft aanleidingom te vermoeden dat er druk bestuurlijk en ambtelijk overleg opkomst is. Dit omdat gemeenten het gezamenlijk eens moeten wordenover de te vormen woningmarktgebieden en omdat in de regelgevingis bepaald dat corporaties hun zienswijze moeten geven bij de toewij-zing van woningmarktgebieden.De indeling in woningmarktgebieden laat onverlet dat corporaties ineen kleinere kernregio werkzaam kunnen zijn. De analyse laat zien dathet overgrote deel van de corporaties al binnen de schaal van hetwoningmarktgebied werkzaam is. Mogelijk is het voor deze corpora-ties zelfs aanleiding om de huidige kernregio te vergroten als blijkt datzij in een groter gebied werkzaam mogen zijn. Dit pleit ervoor om despreiding van het woningbezit nauwkeuriger bij te houden, zodat deeffecten van de regelgeving op termijn kunnen worden onderzocht.EXTRA AANDACHTSPUNTDe vorming van woningmarktgebieden en het bepalen van kernregio'sgaat een extra aandachtspunt vormen in het strategisch voorraadbe-leid van corporaties. Door de beperking van investeringen buiten hettoegewezen woningmarktgebied, gaat de aandacht verschuiven vaninvesteren naar beheer voor woningen buiten dat gebied. Op termijnkan dit een reden zijn om de woningen af te stoten. Mogelijk kunnencorporaties woningen die gelegen zijn in elkaars woningmarktgebied505050TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015uitruilen of een ruil tot stand brengen met woningbeleggers. Alseen ruil niet mogelijk is, kan verkoop aan corporaties of woning-beleggers eveneens tot de mogelijkheden behoren.Er is niet geanalyseerd in hoeverre de gebruikte indeling inwoningmarktgebieden aansluit bij bestaande samenwerkings-verbanden tussen corporaties of woningruimteverdeelsystemen.De aanstaande indeling in woningmarktgebieden biedt mogelijkeen kans om deze verbanden opnieuw vorm te geven of woning-ruimteverdeelsystemen beter af te stemmen op de woning-marktgebieden.INVESTERINGSKRACHTDe resultaten uit deze analyse zijn uiteraard sterk afhankelijkvan de daadwerkelijke indeling in woningmarktgebieden die totstand zal komen. Een geruststelling is dat ieder woningmarktge-bied over voldoende woningcorporaties lijkt te beschikken.Zodoende is de kans klein dat woningmarktgebieden zondercorporatie achterblijven. Het is echter wel van belang om naarde investeringskracht van deze corporaties te kijken. Corporatiesmogen straks enkel nog in hun eigen woningmarktgebied inves-teringen doen. Maar wat als een naburig woningmarktgebieddringend behoefte heeft aan een investerende corporatie?Hoeveel toekomst- en nieuwbouwplannen worden getroffen? Isde toewijzing van woningmarktgebieden een verdere impulsvoor dispositiebeleid en zal er meer ruil of verkoop plaatsvin-den? En het is de vraag of de grote landelijk werkzame corpora-ties zoals Portaal, De Alliantie en Mooiland ontheffing krijgenvan de regelgeving. Deze en andere vragen roepen nog om eenantwoord.Noten1 Monasch, J., Belangrijke stappen naar een betaalbare huurmarkt.www.pvda.nl, 11 april 2014.2 Zie o.a. Aedes Magazine, pag. 12, februari 2015.3 Schaalvergroting in de corporatiesector. Kosten besparen door te fuse-ren?, Planbureau voor de Leefomgeving, 2013.4 Ver van huis, rapport parlementaire enqu?te woningcorporaties, pag.94-95, Tweede Kamer, 2014.5 De Woningwet in vogelvlucht, pag. 4, rijksoverheid, 2015.6 Ver van huis, rapport parlementaire enqu?te woningcorporaties, pag.180, Tweede Kamer, 2014.7 Ver van huis, rapport parlementaire enqu?te woningcorporaties, pag.32, Tweede Kamer, 2014.8 Lijst van vragen en antwoorden, Kamerstuk 33 966, nr. 155, pag. 73, 10maart 2015.9 Ver van huis, rapport parlementaire enqu?te woningcorporaties, pag.180, Tweede Kamer, 2014.10 Besluit Beheer Sociale Huursector, ministerie van VROM/DGW en CFV.11 Ver van huis, rapport parlementaire enqu?te woningcorporaties, pag.99, Tweede Kamer, 2014.EX ANTE ANALYSEConcentratie woningbezit per woningmarktgebied(eind 2012)MooilandMooiland is werkzaam in allewoningmarktgebieden behalveMiddelburg. Onderdeel van deondernemingsstrategie is bezit buitende kernregio's af te stoten en bezitbinnen de kernregio's uit te breiden.PortaalPortaal onderscheidt vijf kernregio's:Arnhem, regio Eemland, Leiden,Nijmegen en Utrecht. Volgens dekaart is zij echter ook actief inAmsterdam. Dit komt omdat Lelystad,waar Portaal circa 50 woningenin bezit heeft, in de indeling vanWoON2012 wordt toebedeeld aanwoningmarktgebied Amsterdam.VestiaVestia was dankzij de overnamevan het SGBB vrijwel in ??n klapwerkzaam in alle woningmarkt-gebieden. Op de kaart is wel duidelijkde historische kernregio van Vestiaaf te lezen, namelijk de gebieden DenHaag en Rotterdam.Bron: ?Kadaster, Centraal Bureau voor de Statistiek, 2015, eigen bewerking auteur