Met 'no net land take in 2050' (NNLT) wil de Europese Unie de uitbreiding van stedelijke functies naar nul hectare terugbrengen omwille van het beschermen van de bodemkwaliteit. Wat betekent NNLT voor Nederland? Kunnen (of willen) we eraan voldoen? En wat betekent dat voor de ruimtelijke ordening?

Ruimtelijke ordening is geen bevoegdheid van de Europese Unie, althans niet op land. Sinds 2014 bestaat er wel een richtlijn voor maritieme ruimtelijke ordening. Toch heeft “Europa” veel invloed op de Nederlandse ruimtelijke ordening via sectorale regelgeving. Soms verloopt die impact direct via richtlijnen, bijvoorbeeld op het gebied van natuur en milieu. Soms is deze impact indirecter, denk aan regels rond aanbesteding en het handelen van de overheid op de markt. Deze regels kunnen van invloed zijn bij het gunnen en verkopen van grond en vastgoed door de overheid en zo gebiedsontwikkeling bemoeilijken. Soms kunnen, dankzij structuurfondsen en andere EU-subsidies, projecten juist vlotter van de grond komen.

De toegenomen ambities op het gebied van klimaat en milieu in Europa zijn sinds 2019 verwoord in de European Green Deal. De maatregelen uit dit pakket zullen ook merkbaar zijn in de ruimtelijke ordening van de lidstaten. Veel zullen indirect doorwerken, zoals de opgeschroefde doestellingen voor hernieuwbare energie en biodiversiteit. Maar één daarvan raakt de kern van de ruimtelijke ordening: het EU-doel om (netto) niet meer buitenstedelijk te bouwen in 2050, oftewel No net land take (NNLT). Dit doel heeft juli 2023 zijn eerste juridische invulling gekregen in het voorstel van de Europese Commissie voor een Bodemgezondheidswet (COM 2023 416).
Bij planologen, stedenbouwkundigen en andere ruimtelijke professionals in Nederland roept dit een aantal vragen op. Waarom wil Europa dit? Wat is land take precies? Wat doen de andere lidstaten? In het vervolg beantwoorden we deze vragen. Daarna reflecteren op de betekenis van dit beleid voor Nederland.

In het wetsvoorstel wordt aangegeven dat 60 à 70% van de Europese bodems in een slechte staat verkeren voor het duurzaam blijven leveren van ecosysteemdiensten. Een gezonde bodem is immers essentieel voor de productie van voedsel, de opslag van koolstof en klimaatadaptatie, zowel wat betreft de aanpassing bij droogte én bij overstromingen.
Het wetsvoorstel behelst in de eerste plaats het opzetten van een verplicht monitoringssysteem in de hele EU. In de monitor moeten indicatoren komen voor onder meer verzilting, erosie, koolstofverlies, verdichting, nutriënten, chemische verontreiniging en waterretentie. Daarnaast moet gemonitord worden welk deel van de bodem afgedekt wordt (soil sealing) en hoeveel het stedelijke bodemgebruik toeneemt (land take), want beide kunnen de ecosysteemdiensten van de bodem aantasten. Het streven is, zoals gezegd, om net land take af te bouwen naar nul in 2050. Netto betekent in dit geval dat wanneer ergens in de open ruimte gebouwd wordt, die ruimte elders door sloop teruggewonnen zou moeten worden. Met behulp van dit monitoringssysteem wil Europa grip houden op de voortgang van de NNLT-doelstelling in de lidstaten.

Met behulp van satellietdata (Corine Land Cover Change: CHA) valt inzichtelijk te maken in welk tempo Europa verstedelijkt. Als we de gangbare definitie van het Europese Milieuagentschap (EEA) voor land take hanteren voor de periode 2000-2018 dan telt de netto stedelijke uitbreiding in Europa ongeveer 1,2 miljoen hectare - een gebied groter dan de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Noord-Brabant samen - wat neerkomt op rond 184 hectare per dag. Voor Nederland bedraagt de netto land take over dezelfde periode 63.857 hectare - bijna vier keer de gemeente Amsterdam - dat is ongeveer 10 hectare per dag. Uit figuur 1 valt af te lezen dat Nederland bij de grote lidstaten hoort als het gaat om land take. Gerelateerd aan de totale oppervlakte kent Nederland de grootste uitbreiding van het stedelijk gebied van alle lidstaten.
Het goede nieuws is dat het tempo in de periode van 2000-2018 afneemt voor zowel de EU als Nederland, maar de absolute getallen blijven voor bodemdeskundigen zorgelijk. Op dit moment zijn er geen recentere cijfers over het Europese ruimtebeslag. Naar verwachting komen nieuwe cijfers in 2025 beschikbaar. We zullen dan zien of deze gunstige trend zich doorzet.

Tot nu toe hebben we verstedelijking en land take min of meer door elkaar gebruikt. In Vlaanderen praat men over ‘bijkomend ruimtebeslag’ om hetzelfde te duiden. Dat is prima totdat er een definitie moet komen die juridisch houdbaar is bij een verplicht monitoringssysteem. Dan moet alles glashelder geoperationaliseerd zijn: weet wat je meet.
De EEA heeft al lang een werkdefinitie gemaakt door grondgebruikscategorieën in de Corine database in te delen in wel of niet stedelijk. Woningbouw, bedrijventerreinen, infrastructuur en dergelijke zijn dat wel. Landbouw en natuur niet. Hiermee is het relatief eenvoudig om de mate van land take te berekenen en op te nemen in EEA-rapporten. Maar, nu dit onderwerp het domein van beleid en recht ingaat, voldoet deze benadering niet meer.

Een eerste tekortkoming betreft de classificatie van grondgebruik. Er zijn grijze gebieden zoals hernieuwbare energieproductie: is een windturbine of zonneakker stedelijk? Ook recreatieterreinen en stadsparken worden door de EEA als ‘stedelijk’ bestempeld, terwijl ze voor minder bodemafdekking zorgen dan glastuinbouw en stallen. Deze agrarische functies worden als ‘niet-stedelijk’ beschouwd. Op deze manier wordt het ombouwen van een kas naar een park opgevat als ongewenste land take. Deze classificering heeft tastbare gevolgen voor de opgave: als recreatieterreinen en stadsparken niet als ‘stedelijk’ tellen is de netto land take in Nederland in de periode 2000-2018 6.739 ha minder.
Een tweede tekortkoming betreft de nauwkeurigheid van de meting. De Europese data is namelijk te grofmazig om kleinschalige verstedelijking op te merken. In Nederland is dat niet zo’n probleem, maar in België wel. Nieuwe lintbebouwing wordt simpelweg niet geregistreerd, waardoor het lijkt dat België het uitstekend doet wat betreft het beperken van land take – in scherpe tegenstelling tot eigen waarnemingen en beleid.
De definities die de Europese Commissie aanreikt in het wetsvoorstel lossen deze problemen niet op. Integendeel: het wordt nog onduidelijker. In de begripsbepaling van land take wordt een onderscheid gemaakt tussen natuurlijke en semi-natuurlijke gronden aan de ene kant en kunstmatige (artificiële) gronden aan de andere kant. Met kunstmatig wordt bedoeld: ‘land used as a platform for constructions and infrastructure or as a direct source of raw material or as archive for historic patrimony at the expense of the capacity of soils to provide other ecosystem services’ (er is geen officiële Nederlandse vertaling).
‘Platform for constructions’ lijkt van toepassing op alle gronden met daarop bebouwing, dus ook agrarische bebouwing. In andere definities vallen deze meestal onder ‘semi-natuurlijk’. Maar dat is niet helder. In elk geval zal deze zinsnede veel gevolgen hebben voor de land take in de gemeente Westland.
Het laatste deel van de definitie (archive for historic patrimony) is zelfs voor een native English speaker volstrekt onbegrijpelijk. De toevoeging over ecosysteemdiensten roept daarbij de vraag op: gaat het dan niet meer om het aantal hectares omgezette grond, maar om het verlies aan bodemkwaliteit? Zo ja, dan moet een hectare waardevolle grond (gemeten in het leveren van bepaalde ecosysteemdiensten) zwaarder tellen dan een hectare grond van die minder van die diensten levert? Een dergelijke interpretatie past wel bij het hoofddoel van het voorstel, maar zal extreem lastig zijn te kwantificeren en te monitoren. Een recente Quickscan over de toename van het ruimtebeslag, (oftewel land take) uitgevoerd door het PBL, concludeert dat in Nederland stedelijke en landbouw gebieden vergelijkbare resultaten laten zien wat betreft het leveren van ecosysteemdiensten door de bodem. Natuur, recreatie en stedelijke groen scoren hoger. Als de verstedelijking van landbouwgrond geen land take is, dan heeft Nederland het 2050 doel al bereikt.
Gelukkig is dit alles nog maar een voorstel. Hiermee begint de politieke onderhandeling tussen lidstaten en behandeling in Europese instellingen. Er kan nog veel gebeuren qua operationalisering, maar de NNLT-doelstelling zelf lijkt relatief robuust.

Het Europese NNLT doel sluit goed aan bij het beleid van onze zuiderburen. In mei 2023 heeft het Vlaamse parlement een regeling aangenomen (bouwshift, voorheen betonstop) die ervoor moet zorgen dat tegen 2040 geen open ruimte meer wordt gebruikt voor verstedelijking. In tegenstelling tot Nederland heeft in Vlaanderen een aanzienlijk deel van het buitengebied een woonbestemming. Het doel van de bouwshift is het omzetten van die woonbestemmingen in bos-, landbouw- of natuurgebied om zo de open ruimte te vrijwaren van verdere verstedelijking. Ook Duitsland heeft sinds 2000 een doelstelling om de verstedelijking terug te brengen tot 30 hectare per dag. Net als in België vormt in Duitsland het beschermen van de bodem als schaarse hulpbron een van de aanleidingen voor dit beleid.
Elders in Europe leeft NNLT ook. Oostenrijk streeft naar 2,5 hectare per dag land take in 2030 en Luxemburg naar 0,25 hectare per dag in 2035. Frankrijk en Italië zijn al bezig om de Europese doelstelling te implementeren en hebben daartoe een eigen monitoringssysteem ingesteld.

Voor Nederland betekent NNLT een aanzienlijke uitdaging. Zoals we hiervoor zagen is Nederland één van de koplopers wat betreft de uitbreiding van het bebouwd gebied en daarmee het verlies van open ruimte. Een Europese verplichting om netto geen extra land meer te bebouwen maakt de puzzel van woningnood en bijvoorbeeld de energietransitie nog ingewikkelder. Op dit moment worden tientallen ruimtelijke programma’s opgesteld om deze opgaven aan te pakken die allemaal om meer ruimte vragen. Misschien wel de meest in het oog springende spanning tussen de voorgenomen Europese richtlijn en het Nederlandse beleid is er op het gebied van woningbouw. Voor een deel kan deze binnenstedelijk plaatsvinden, maar nieuwe uitleglocaties zijn net zo goed in beeld. De ladder voor duurzame verstedelijking werkt wel in de richting van NNLT. Deze ligt momenteel onder vuur omdat het, volgens een motie in de Tweede Kamer, een belemmering kan zijn voor buitenstedelijk bouwen. Ook wordt bijvoorbeeld gepleit om bij steden en dorpen een ‘straatje erbij’ te bouwen wat de land take zal verhogen.
Tegelijkertijd bestaat er ook in Nederland veel beleidsmatige aandacht voor bodemgezondheid. Met het adagium ‘water en bodem sturend’ betekent dat deze lagen het vertrekpunt vormen bij de ordening en inrichting van ruimtelijke functies. Dat lijkt dan weer in lijn met het Europees voorstel. Alleen dan niet zozeer door hectares te tellen, maar door een gezonde bodem als ordenend principe een prominente plek te geven in het planproces.  

Voor ruimtelijke professionals klinkt een eendimensionale doelstelling zoals NNLT vreemd in de oren. Het gaat immers om het optimaliseren van het grondgebruik gegeven allerlei ruimteclaims. NNLT lijkt buitenstedelijke bebouwing overal te willen stoppen, ongeacht de context. Zelfs de Sustainable Development Goal over duurzame verstedelijking (SDG 11.3) houdt rekening met de bevolkingsontwikkeling. In het Europees beleidsproces kan dit aan de orde komen: moet er geen onderscheid komen tussen krimpgebieden en groeigebieden in het halen van de doelstelling? Kan compensatie (netto) van over de grens komen?
Verder is het sterk de vraag of de kwaliteit van de bodem gebaat is bij een tamelijk rigide stop op het bouwen in het buitengebied. In plaats van een kwantitatieve benadering door een optelsom van hectares is een kwalitatieve aanpak waarschijnlijk vruchtbaarder. De kwaliteit van de bodem – en de daarmee gepaard gaande ecosysteemdiensten – zijn immers niet per definitie gewaarborgd door de afwezigheid van (een vorm van) verstedelijking. Het is daarom van belang om bij de uitwerking van de Europese richtlijn goed in de gaten te houden of doelen en middelen wel met elkaar in overeenstemming zijn. De voorlopige definitie van ‘artificial land’ in het Europese voorstel biedt hiervoor mogelijkheden.