THEMA Schijn en werkelijkheid #4/2020 Voorheen 'Tijdschrift voor de Volkshuisvesting' en 'S+RO' Heb je ook interesse om partner te worden, neem dan contact op met Yvette Vierhout via telefoonnummer 073-2051028 of via e-mail y.vierhout@aeneas.nl Meer informatie over deze bedrijven en het partnerschap staat op ruimteenwonen.nl/partners Ruimte en Wonen wordt mede mogelijk gemaakt door onze partners. Een partner van Ruimte en Wonen geniet van veel aantrekkelijke voordelen, waaronder een korting op het lidmaatschap en een profielpagina op deze website. Omdat het partnerschap in onderling overleg wordt ingevuld, sluiten de voordelen precies aan bij de behoeftes van de partner. 1 EN VERDER 4 Hoofdredactioneel Van de redactie... 66 Column De baas heet Tenzij 80 Recensie Vakvrouwen - In 40 jaar landschaps architectuur ARTIKELEN 6 Schijn en werkelijkheid Dit is er aan de hand 14 Toekomstvisie noodzakelijk Corporaties aan de slag 24 Toegang tot de stad? Rechtvaardige stad en een rechtvaardige samenleving 32 Ruimte en wonen als publieke zaak Over het heroveren van onze leefomgeving op de dominantie van de markt 48 De kunst van het bijeenkomen Vormgeven aan inclusieve ontmoetingen in de energietransitie 56 Niet alles kan evenveel en overal Sectorale doelstellingen vragen om andere prioritering 70 Gewenst, noodzakelijk, waarschijnlijk? Ruimte en wonen in verkiezings programma's vergeleken 82 Is dit politiek of is er over nagedacht? In gesprek met Hugo Priemus en Nic Vrieselaar INTERVIEWS 42 Buurten voor de toekomst Interview met Maarten Hajer Schijn en werkelijk ­ heid Kijken naar de toekomst THEMA SCHIJN EN WERKELIJKHEID Balans opmaken Inhoud 2 Annemiek Rijckenberg, Hoofdredacteur Ruimte en Wonen Anouk Corel, Platform 31 Arend Jonkman, TU Delft Bob Witjes, Aedes Frank van Dam, PBL Frans Soeterbroek, De ruimtemaker Irene Bronsvoort, Urban Futures Studio Jesse Hoffman, Urban Futures Studio Maarten Hajer, Urban Futures Studio Aan dit nummer werkten mee: Auteurs 3 RUIMTE + WONEN NETWERK Marietta Haffner, TU Delft Marja Elsinga, TU Delft Paul Gerretsen, Vereniging Deltametropool Rob van Hilten, Socioloog en beleidsadviseur 4 Maar ze vertrekken niet zonder slotakkoord: Een minister van Ruimte. Het raakt aan de tijdgeest als spiegel voor de hernieuwde aandacht voor ruimtelijke ordening, en dat is in prin ­ cipe goed nieuws, maar is het een oplossing? Wij zijn bang van niet. De rekkelij ­ ken en preciezen keren terug van weggeweest. Is er een ministerie nodig, dat de facetten beheert voor de sectorministeries, of een ministerie met een belang ­ rijke eigen motor, zoals vroeger de volkshuisves ­ ting, nu de woningbouw, of toch de infrastructuur? Het CRa noemt een aantal belangrijke randvoor­ waarden: een ambtelijk apparaat nieuwe stijl met inhoud en een netwerk, de regio als speelveld en een PBL+ met meer ruimte voor eigen verkennende, ontwerpende onderzoeken. De belangrijkste randvoor ­ waarde wordt niet benoemd, terwijl dat nu juist met hun pièce de résistance , Panora­ ma Nederland, de hoofd­ geadresseerde was: een minister die iets wil. In bestuurlijk Nederland is in de periode Rutte, maar ook daarvoor en met name maar niet alleen in het ruimtelijk domein, een bestuurscultuur ontstaan die je, enigszins problema ­ tisch, fake governance kan Van de redactie? Iedereen lijkt eraan toe, er een punt achter zetten. Achter dit jaar, achter de Coronamaatregelen, ach- ter dit kabinet. Maar ook aan goede dingen komt een eind, het College van Rijksadviseurs heeft, vertraagd, afscheid genomen. Met mooie stevige adviezen over de landbouwtransitie en de sociaaleconomische structuur van Nederland. Het zijn de sluitstenen voor het majestueuze bouwwerk dat de heren de afgelopen vier jaar creëerden. "Er is een nieuwe vage taal ontstaan" 5HOOFDREDACTIONEEL noemen. We leggen ons vast, bij voorkeur met veel bombarie en met grote internationale partijen, op afspraken, waarvan de consequenties vervolgens met de groots mogelijke inzet van het slimste deel van het ambtelijk apparaat zo lang mogelijk vakkundig worden vermeden. Lichtpuntje is het één jaar uitstellen van de invoe ­ ring van de omgevingswet. Onder het mom van ver ­ eenvoudiging is het meest ingewikkelde vormvrije stelsel ooit opgetuigd, waarin zij die het kunnen betalen al jarenlang worden geschoold, gework­ shopt en geleergangd. Volgend jaar komen we hier uitgebreid op terug. We hopen, dat onze vrees dat er over tien jaar ook over deze decentralisatie een parlementaire enquête nodig is niet wordt bewaar ­ heid. Dat geldt eigenlijk ook voor de NOVI. Er is en wordt een omvangrijk stel­ sel opgetuigd, nationale programma's (zonder geld), provinciale en gemeente­ lijke ontwikkelingsvisies, geladen met nieuwe Uit ­ voerings­ en Omgevingsa ­ genda's en gebiedsgerichte wateragenda's. Gemeentes en provincies die hopen zo de wilde werkelijkheid en de markt in toom te gaan houden laten zich gematigd enthousiast uit. Nieuwe handelingsarena's als buurt en regio stralen meer ener ­ gie en minder verkokering uit ook al schort het hen aan democratische legiti­ matie. Dat laatste hebben ze met de projectontwikke ­ laars gemeen. Er is in de voorbereiding van de NOVI een nieuwe vage taal ontstaan. Enthou ­ siaste insiders zijn op weg naar een uitvoeringsagen ­ da X, aan de slag met data ­ gedreven instrumenten voor een gebiedsanalyse of het "schalen" van citydeals. Gelukkig hebben we alle ­ maal een prachtige Atlas van de regio gekregen van het PBL, thematische kaar ­ ten, die verschillende ruimtelijke ontwikkelingen en op gaven in beeld bren ­ gen. Daarin staan ook praktische zaken, als grondeigendom, PAS ­ge ­ bieden, al gemaakte ruim ­ telijk plannen en afspra ­ ken. Dit is erg nuttig voor de afstemming tussen woningbouw, nieuwe werklocaties, natuuront ­ wikkeling, energietransitie en klimaatadaptatie en de integrale afwegingen in de 46 reg io's. In dit nummer kijken we terug, op de terugkeer van de volkshuisvesting en de onmacht van de ruimtelijke ordening, én vooruit, naar verkiezingsprogramma's, naar de buurten van de toekomst. Het verlangen naar live contact, naar een nieuw kabinet, met minis ­ ters, die iets weten en iets willen, naar ruimte voor coöperaties, samendoen, echt debat, eenvoudige werkzame regels, siepelt tussen vele regels vandaan. Annemiek Rijckenberg Hoofdredacteur Ruimte en Wonen Paul Gerretsen Vereniging Deltametropool 6 Paul Gerretsen Schijn en werkelijkheid Bij het bespreken van het thema voor dit nummer werd Paul Gerretsen meteen enthousiast: dit is er aan de hand! Als agent van de vereniging Deltametropool en veel gevraagd gespreksleider blijft hij altijd de samenhang, de vooruitgang en de kansen zoeken. Maar soms is het goed je hart te luchten. 7 Kinderen in gesprek met premier Mark Rutte. FOTO MINISTER-PRESIDENT RUTTE 8 SCHIJN EN WERKELIJKHEID B eeld u in, de premier die jon­ ge klimaatkinderen joviaal te woord staat. "Mijn antwoord kan niet anders zijn dan dat we onmogelijk nog meer kunnen doen, dus in plaats van elkaar de maat te nemen? ?lijkt het me relevanter Europa mee te krijgen met de Nederlandse ambities." Geen week later komt Eurostat met de laatste stand van het aandeel duur ­ zaam opgewekte energie bij de 27 lidsta ­ ten. Nederland is voorlaatste, laatste als de afstand tot de zelf gedefinieerde doelstel­ ling als maat geldt. Deze scene zal niet veel mensen zijn opgevallen. We kennen onze premier als een goedlachse en toegankelij ­ ke man, die open staat voor een redelijk verzoek maar ook redelijkheid van ons ver ­ langt. "Kom op joh, zet je samen met mij in." Framing, het opbouwen van een den ­ kraam waarmee de wereld op een bepaal­ de manier kan worden gezien is een b ekend politiek instrument. Maar de af ­ stand tussen schijn en werkelijkheid is in de Nederlandse politiek dusdanig groot dat het inmiddels gewoon is dat de rechter intervenieert om het rijk te dwingen zich aan haar vaak zichzelf opgelegde afspra ­ ken te houden. Het frame dat we in Nederland graag ge ­ bruiken is dat van een geolied land, veilig achter door een goed georganiseerde over ­ heid gebouwde dijken. "Een land dat werkt ­ klein in omvang maar groots in zijn op ­ lossend vermogen" noemt Marinke Steen ­ huis het in haar essay 'Het rijk als rent ­ meester', dat het advies voor een minister van Ruimte van het College van Rijksadvi­ seurs begeleidt. Steenhuis analyseert suc ­ cesvolle rijksprojecten in het ruimtelijke domein van de afgelopen decennia en benoemt de succesfactoren. Maar ze ana ­ lyseert in haar inleiding ook de verande ­ring die er bij het rijk is opgestreden. Het beeld van de sturingskracht van de rijks ­ overheid is hetzelfde gebleven: "We wer ­ den er zo goed in, dat de bevolking er blind op vertrouwt dat we dat nog altijd kunnen. Dat er een overheid is die ervoor zorgt dat het land mooi en veilig is en blijft." Maar de werkelijkheid is een heel andere, door decentralisatie van taken, en verlies van kennis en kunde. De kinken in de kabel van de verschillende ontwikkelprojecten zijn velerlei. Steenhuis beschrijft het helder. Cruciaal zijn het geheugen van de organisatie en de urgentie, of het gevoel van urgentie. Klimaatverandering en in haar kielzog de andere grote transitieopgaven met enorme ruimtelijke impact zijn net als de projecten die Steenhuis beschrijft goed te voorspellen processen, die vooral in de Nederlandse situatie, want beperkt in ruimte, vragen om visie, beleid en actie. Oplossingen kunnen zich aandienen door het verbinden van verschillende opgaven waar dat mogelijk is en heldere keuzes in beperkingen en investeringen waar dat niet zo is. Het zijn vaak langzame proces ­ sen, die tijd nodig hebben om de afstem ­ ming tussen rijk, regio en andere partners geolied te laten lopen.   Op nationaal én lokaal niveau is kennis en kunde van alle verschillende aspecten van zo'n proces voorwaardelijk. Deze machine komt niet in beweging als er geen politiek draagvlak voor bestaat, want investeringen zijn vaak onontbeerlijk en bestuurlijke druk om bij lastige kwesties door te kunnen pakken is noodzakelijk. Daarvoor is ook gevoel van urgentie nodig. Steeds vaker is daarin de "bijna ­ramp" een noodzakelijk moment om iedereen mee te krijgen en de gelden los te maken. Dit gevoel van urgentie wordt steeds noodzakelijker waar politiek 9 "Pijnlijke keuzes worden vermeden en er wordt op vertrouwd dat er gedoogd zal worden" PAUL GERRETSEN 10 leiderschap ontbreekt, maar ook dat kan worden opgebouwd. Dat is bijvoorbeeld bij de woningbouw goed te zien. In een heel bouwwerk aan opinies, rapporten en navrante media ­aandacht, spreken we inmiddels allemaal vrij gemakkelijk over de "woningnood" en kennen we allemaal de angstaanjagende mantra: Eén miljoen nieuwe woningen nodig. We vinden het dus vanzelfsprekend, dat daar investerin ­ gen voor moeten worden vrijgemaakt. Van de elf grote ruimtelijke opgave die recent in de Metropoolregio Amsterdam werden geïdentificeerd, waar voor degelijk   huis ­ werk was gedaan in analyses en rapporten, en waarin voor de goede lezer duidelijk Niet-natuursparende zonnepanelen mogen ook. FOTO SAMUEL FABER 11 werd dat hierin alleen een sterke overheid met regie een uitweg kan bieden, kon er niet één   op politieke overeenstemming rekenen, behalve de woningbouw. Andere belangen met al in de voorstelbare toe ­ komst grote maatschappelijke gevolgen, zoals het omgaan met het klimaat, de ener ­ gievoorziening of de biodiversiteit, hebben het nakijken. Voor het creëren van het juis ­ te politieke klimaat is een stevige lobby noodzakelijk. De afstand tussen schijn en werkelijk ­ heid is zolang het beeld van een land dat werkt overeind blijft, vooral desastreus voor de onderwerpen die het betreft. Wan ­ neer het idee van een goed werkend land overeind wordt gehouden maar veel men ­ sen moeten leven met het bewijs van het tegendeel levert dat veel politieke munitie op. Het maatschappelijk onbegrip gestoeld op gebrek aan vertrouwen, kennis en in ­ zicht levert ook weer een stevige bijdrage aan het handhaven van de status quo. Zo werd recent weer duidelijk dat de Neder ­ landse bevolking als het gaat om de duur ­ zame opwekking van energie de opbrengs ­ ten vele malen overschat, bij zonne ­energie bijvoorbeeld bijna twintig keer zo hoog. Als we het met elkaar al zo goed doen, dan is een koerswijzing toch nergens voor no ­ dig? Daar waar de bijna ­ramp achterwege blijft lijken ambitieuze afspraken, mooie ingenieuze strategieën, een beleidsinstru ­ mentarium dat uiteindelijk vooral voorziet in pappen en nathouden nog te voldoen.. Totdat het te laat is. Het debacle van de stikstofregeling toont hoe de politiek het "Cruciaal zijn het geheugen van de organisatie en de urgentie" SCHIJN EN WERKELIJKHEID 12 "Er moet meer centrale regie komen" juridisch houdbaar krijgen van beleid dat tot de minst mogelijke verandering leidt tot voornaamste doel heeft gemaakt. Tot het dus niet langer gaat, een rechter grijpt in. Onder dezelfde premier wordt het als overwinning binnengehaalde 130 kilome ­ ter per uur rijden noodgedwongen ("enorm balen") teruggeschroefd naar 100 kilome ­ ter per uur. Was destijds niet duidelijk dat de snelheidsverhoging extra stikstof tot gevolg zou hebben? Dat was het natuurlijk wel, maar er was berekend dat het nog wel binnen de bestaande "stikstof ­ruimte" zou kunnen vallen, eventueel aangevuld een pakket maatregelen in de toekomst. Ook nu nog is de voornaamste zorg van de mi­ nister die aan het 'lastige' dossier werkt, dat we weer kunnen bouwen en snelwegen verbreden, in plaats van het beschermen en doen ontwikkelen van de kwetsbare na ­ tuur ? daar waar tenslotte twintig jaar ge ­ leden de afspraken over ontstonden. De beleidsanalyse die is opgenomen in het eindrapport van de commissie Remkes spreekt boekdelen. Het analyseert de hele gang van zaken rond het ontstaan van de Programma Aanpak Stikstof. Het patroon is ongeveer als volgt: Nederland legt zich in internationale verdragen vast op ambiti­ euze doelen. Politiek is dat interessant en het voelt goed, we doen het juiste. In dat proces wordt het 'braafste jongetje van de klas' ­imago gecultiveerd. "Laten we Euro ­ pa zo ver krijgen dat het meegaat in de am ­bities van Nederland". (Ook nu weer. Ne ­ derland ijvert voor een nog strengere doelstelling in Europa bij de reductie van broeikasgas terwijl de voorgaande doel­ stellingen nog bij lange na niet worden ge ­ haald.) Er is in die fase een groot geloof in sturingsmogelijkheden. De neiging is ver ­ volgens om hoge ambities vast te stellen, maar realisatietermijnen vooruit te blijven schuiven. Pijnlijke keuzes worden verme ­ den en er wordt op vertrouwd dat er ge ­ doogd zal worden, want het benodigde transitiepad om aan de nieuwe normen te gaan voldoen is toch alleszins re ­ delijk. Als duidelijk wordt dat de afspraken juridische consequen ­ ties kunnen krijgen en van gedo ­ gen geen sprake is, moet er actie worden ondernomen. Er wordt ingezet op een beleid dat kool en geit kan sparen, dat tegenstrijdi­ ge belangen zo lang mogelijk kan dienen. In het geval van stikstof de economische ontwikkeling, veeteelt en mobiliteit en het beschermen van kwetsba ­ re natuur. Impliciet is het beleidsdoel ver ­ schoven, bij de PAS ­regeling werd het vlot ­ trekken van de vergunningverlening voor economische ontwikkeling de belangrijk ­ ste drijf veer in plaats van de aanpak van de stikstofuitstoot. Met ingenieuze rekenme ­ thoden, modellen en instrumenten ont ­ staat vervolgens een steeds grotere papie ­ ren werkelijkheid. Wat opvalt is dat daarin de ruimtelijke kant, in dit geval de plekken met kwetsbare natuur steeds minder be ­ langrijk wordt en dat daarmee het land ­ schappelijk systeem als deel van de oplos ­ sing uit beeld schuift. In de uitwerking van het beleid gaat steeds meer aandacht uit naar de vraag of het juridisch houdbaar is, niet het werkelijke effect of de uitvoer ­ baarheid. Er ontstaat op basis van een hele 13 reeks onderzoeken en adviezen een her­ metisch beleidsinstrument, dat wel moet kloppen want ten slotte is overal aan ge ­ dacht, door een schare van deskundigen. In deze fase wordt het probleem gedecen ­ traliseerd, er ontstaat daardoor meer poli­ tiek speelruimte. Gelijktijdig worden de maatregelen voor controle en mitigatie fi ­ nancieel afgeknepen, zodat de afstand tus ­ sen werkelijkheid en schijn in stand kan blijven. Als uiteindelijk het mechanisme bij de rechter spaak loopt, vaak na langlo ­ pende procedures, moeten onverhoopt noodmaatregelen genomen worden. Het onbegrip bij brede lage van de bevolking is logischerwijs groot. Politiek bestuurlijk worden de enorme inspanningen als argu ­ ment ten tonele gevoerd. De transitietijd is opgesoupeerd en technocratische oplos ­ singen met vaak bizarre uitwerking is wat rest. Nu is in theorie de NOVI een oplossing voor een deel van deze problemen: meer geogra ­ fische inbedding, meer ruimte voor regio ­ nale gebiedseigen kenmerken en de focus op een benadering waarin verschillende opgaven met elkaar worden verbonden. En, al is het nog niet erg uitgesproken, in de NOVI worden keuzes voor de lange termijn voorgesteld. Focus voor verstedelijking in gebieden waar hoogwaardig openbaar ver ­ voer een optie is en waar bestaande centra van voorzieningen zijn. Ruimte voor ener ­ gietransitie en klimaatadaptatie en een an ­ dere inrichting van de landbouw en natuur. De geografische analyse toont dat deze keu ­ zes nog onvoldoende zijn om er een land mee te verbouwen, maar een nieuw uitvoe ­ ringsinstrumentarium voorziet in de ver ­ kenning en uitwerking ervan. Inmiddels is de stemming in het land, in de aanloop naar de verkiezingen, aan het om ­ slaan. Er moet, ondanks de matige track ­record, meer centrale regie komen. Er zijn serieuze problemen waarvoor ruimtelijke ingrepen een substantiële op ­ lossing kunnen bieden. We moeten kortom terug naar de ruimtelijke ordening van weleer. En dus moet er een nieuwe minis ­ ter worden aangesteld, eventueel met ei­ gen ministerie, maar in ieder geval met zeggenschap over sectoren en budgetten van de collega's. Dat alleen al zal niet een ­ voudig zijn, er is geen reden te denken dat de sectorale departementen hun machts ­ basis makkelijk zullen opgeven. De twee ­ de component van Steenhuis haar analyse, het geheugen van de mensen die aan deze ruimtelijke ingrepen vorm en inhoud moe ­ ten geven, is nog lastiger te realiseren. In een tijd waarin initiatiefgroepen uit de sa ­ menleving actiever zijn dan ooit, deels uit ­ gelokt door een inactieve rijksoverheid, is deskundigheid en toegankelijkheid van een ambtelijk apparaat belangrijk. Daarbij is deskundigheid nodig in het doorbreken en het waar mogelijk verbinden aan de opgaven van de toekomst van de gevestig ­ de belangen. Dat vergt een stevige omslag, zijn deze mensen er eigenlijk wel, en voor zo ver ze er zijn, zijn ze dan niet in de regio nodig? Maar bovenal vraagt dit een goed functionerende minister, een bewindsper ­ soon die bereid is de gigantische transitie ­ opgaven en hun navenante ruimtelijke vraagstukken onder ogen te zien, in plaats van te vertrouwen op magical thinking als basis voor beleidsontwikkeling,. Het afge ­ lopen College van Rijksadviseurs heeft met Panorama Nederland getoond dat een minister daarin iets te willen heeft. Dat willen is voorwaardelijk voor het doorbre ­ ken van de bestaande impasse in veel dos ­ siers en voor de noodzakelijke interactie tussen rijk en regio, waar plannen werke ­ lijkheid worden. SCHIJN EN WERKELIJKHEID 14 15 C orporaties aan de slag!, zou je denken. Maar zo makkelijk is dat niet. Als gevolg van de heffingen en vennootschaps­ belasting ontbreekt in de sec ­ tor de financiële ruimte om de volkshuis ­ vestelijke kerntaken goed te vervullen. Anouk Corel, Peter van Os De sociale huurwoningen zijn de afgelopen jaren minder betaalbaar geworden, ze zijn verouderd en de beschikbaarheid is aan­ zienlijk verslechterd. Niet alleen lagere inkomensgroepen, maar ook steeds meer middengroepen kunnen geen betaalbare woning vinden. Verder is de leefbaarheid in wijken met veel corporatiewoningen ach­ teruit gegaan. Dit blijkt uit een onderzoek van Platform31 en RIGO naar de invloed van 30 jaar volkshuisvestingsbeleid en de gevolgen daarvan op de ijzeren driehoek van de volkshuisvesting; betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit (woon­ kwaliteit en buurtkwaliteit). BALANS OPMAKEN Toekomst- visie nood- zakelijk 16 Maar ook exogene factoren en beleid in de aanverwante domeinen spelen een rol. De ijzeren driehoek Betaalbaarheid : De betaalbaarheid van het wonen staat onder druk. In 2018 had maar liefst 14% van  de huurders een betalingsrisi­ co. Inmiddels beperkt dit probleem zich niet tot de lagere ­inkomensgroepen, maar het gaat in een groot aantal regio's ook om de middeninkomensgroepen. Betaalbaarheids­ problemen worden niet uitsluitend door hoge woonlasten veroorzaakt. Hogere kosten voor overig levensonderhoud en een sociaal mini­ mum dat onvoldoende is meegestegen met de gestegen lasten, spelen ook een rol. Betaal­ baarheidsproblemen belemmeren de kansen op sociale participatie en sociale stijging en ze dragen bij aan de ervaren tweedeling in onze maatschappij. Het is evenwel de vraag of het alleen een opgave voor het volkshuis ­ vestingsbeleid is of ook ? en misschien zelfs veeleer ? voor het inkomensbeleid. Beschikbaarheid : Het woningtekort is in veel regio's te hoog. In de sociale huursector zijn de wachttijden de afgelopen jaren fors gestegen. Hoewel de doelgroep in omvang is gestegen is de sociale huurvoorraad iets in omvang gekrompen. De totale voorraad van de corporaties is tussen 2013 en 2017 met circa 40.000 woningen afgenomen als saldo van nieuwbouw, aankoop, sloop en verkoop. Ook de middeninkomensgroepen komen in de knel. Het sociale segment is voor hen slecht toegankelijk en het particu ­ liere segment is vaak te duur, en wordt steeds duurder als gevolg van het grote wo ­ ningtekort. Ondanks de grote vraag en de snel stijgende woningprijzen blijft het aan ­ tal opgeleverde nieuwbouwwoningen naar verwachting achter op de doelstelling van in totaal 75.000 woningen per jaar zoals die in de Nationale Woonagenda in 2018 is op ­genomen. Naast nieuwbouw moet de oplos ­ sing ook gezocht worden in een betere be ­ nutting van de bestaande voorraad. Woningkwaliteit : De corporatiesector staat met de doelstelling CO2 ­neutrale ener ­ gievoorziening in 2050 voor een grote ver ­ duurzamingsopgave.  Daarnaast is ook een aanpassing van de woningvoorraad aan de dubbele vergrijzing gewenst. We zien tevens een veroudering van de huidige voorraad. Op langere termijn zal de woningvoorraad ? die in een relatief korte tijdspanne is ge ­ bouwd ? aanleiding geven tot een boeggolf van investeringen. Met een gemiddelde le ­ vensduur van 100 jaar, kom je op een ver ­ vangingsopgave van 1 procent per jaar, wat momenteel bij lange na niet wordt gehaald. Die levensduur kan in de praktijk wel opge ­ rekt worden ? zodat de vervangingsopgave minder wordt ? maar dat kan niet ongestraft. De straf bestaat uit extra renovaties van hoog niveau of een extra hoge onderhouds ­ last. Deze vervangingsopgave noch de ver ­ vangende renovaties zijn voldoende ingere ­ kend in het rapport 'Opgaven en middelen', wat betekent dat de financiële tekorten op dit onderdeel nog groter zijn dan berekend. Buurtkwaliteit : Vooral in buurten met veel sociale huurwoningen en toegenomen con ­ centratie van spoedzoekers, mensen zonder werk, mensen uit andere culturen en men ­ sen met psychische problemen staat de leef ­ baarheid onder druk. In meerdere gemeen ­ ten lukt het onvoldoende om de onder ­ steuningsstructuren op te bouwen die nodig zijn om kwetsbare groepen langer thuis te laten wonen of te helpen integreren. In krimpgebieden zijn het weer andere factoren die de leef baarheid onder druk zetten. Cor ­ poraties kiezen steeds vaker voor een stevi­ ger positie in het leef baarheidsdomein en worden hier door andere partijen ook naar gevraagd. De benodigde extra investeringen BALANS OPMAKEN 17 "Fungeert het huidige arrangement van ordening en sturing voldoende?" ANOUK COREL 18 zijn echter niet meegenomen in het rapport 'Opgaven en middelen'. Hierin wordt gere ­ kend met een gelijkblijvend leef baarheids ­ budget terwijl de groeiende opgaven een hoger budget noodzakelijk maken. Een van de mogelijkheden om aan leef ­ baarheid te werken is het toevoegen van mid ­ denhuur om hiermee een meer gemêleerde bevolkingssamenstelling te verkrijgen. Met de huidige opschorting van de markttoets voor drie jaar zijn de mogelijkheden voor cor ­ poraties om in middenhuur te investeren toe ­ genomen. De beperkte financiële mogelijk ­ heden leiden er echter wel toe dat er nog scherpere keuzes gemaakt moeten worden. Effecten volkshuisvestelijk beleid lastig te beoordelen De vraag die we ons in het onderzoek gesteld hebben is: welke rol heeft het Rijksbeleid ge ­ speeld in de totstandkoming van de huidige opgaven op de woningmarkt? Deze vraag is lastig te beantwoorden. De uitkomst van het woonbeleid ontstaat immers in een diffuus patroon van exogene factoren, een complex interactief proces tussen verschillende in ­ stanties die aan dit beleid werken en beleids ­ ontwikkelingen op aanpalende domeinen. We zien dat met name ontwikkelingen op het gebied van welzijn, zorg en verduurzaming ? stevig zijn neergeslagen in het wonen en ook migratie en recessies hebben hun sporen ach ­ tergelaten. Volkshuisvestingsbeleid kun je daarom nauwelijks beoordelen op de destijds beoogde effecten, zoals Jan van der Schaar ook in zijn essay 'Terugblikken in verwonde ­ ring' aangeeft. Hooguit kun je de vraag stel­ len welke bedding het bood voor intelligente reacties op veranderde omstandigheden, in het licht van het streven naar goed wonen voor alle huishoudens te bevorderen. Ordening en sturing Om het volkshuisvestelijk beleid verder te duiden, brengen we een verdieping aan in de vorm van ordening (verdeling van verant ­ woordelijkheden) en sturing (instrumentarium om deze verantwoordelijkheid te rea ­ liseren). Functioneert het huidige arrangement voor corporaties wel voldoende? En welke lessen kunnen we hieruit trekken voor de toe ­ komst? Laten we bij het begin beginnen. De basis voor de huidige ordening werd gelegd bij de beleidsbeslissing om het volkshuisvestingsbeleid naar de gemeenten te decentraliseren en de woningcorporaties te verzelfstandigen zoals beschreven in de 'Nota volkshuisvesting in de jaren negentig' (1989). De bestuurlijke verzelfstandiging werd ingezet in 1993 met het Besluit beheer sociale ­huursector (BBSH) met daarin 4 prestatievelden waarop corporaties getoetst werden. De financiële verzelfstandiging be ­ gon bij de brutering in 1995, waarbij langja ­ rige exploitatieverplichtingen en leningen tegen elkaar werden weggestreept. Corpora ­ ties werden private instellingen binnen een publiek bestel met een wettelijk verankerde bestemmingsplicht van het non ­profit ver­ mogen. Deze verzelfstandiging was een be ­ wuste en constituerende keuze die teruggaat op een lange beleidstraditie. Ondanks alle beleidswijzigingen is deze verzelfstandiging behouden en stond zij ? ook tijdens de parle ­ "Wat is het gezamenlijke volkshuisvestelijke doel?" 19 BALANS OPMAKEN mentaire enquête en ontwikkeling van de nieuwe woningwet ? niet ter discussie. Eenduidige en duurzame visie op de volkshuisvesting De liberalisatie van maatschappelijke opga ­ ven kent natuurlijke grenzen zolang er een maatschappelijk gedragen sociale doelstel ­ ling is. We zien dat een heldere definiëring van de maatschappelijke doelstelling van het sociaal wonen ontbreekt, ook binnen de bandbreedtes van verschillende politieke kleuren. Wat is het gezamenlijke volkshuis ­ vestelijke doel? Wat is eigenlijk een sociale huurwoning? Hoe ziet deze eruit? Wat mag deze kosten? En wat betekent dat voor de ex ­ ploitatie? Het antwoord op deze vragen ver ­ schilt permanent  tussen maar ook binnen de partijen die hieraan werkten. Met als gevolg dat iedereen de afgelopen decennia naar verschillende kanten heeft gestuurd, de pa ­nelen continu verplaatst werden en er een onsamenhangend beleid is ontstaan. Een be ­ leid en instrumentarium en verantwoorde ­ lijkheidsverwatering die tot irrationele keu ­ zes voerden, zoals het opleggen van de verhuurderheffing. Zonder duidelijk zicht op de sociale doelstellingen van corporaties en de kosten hiervan, kon het immers lang on ­ gewis blijven of het vermogen in de sector toereikend is voor de maatschappelijke doel­ stellingen waar zij voor staat. Regie op ruimtelijke ordening De heffing wordt vaak genoemd als belang ­ rijkste vijand van de sociale huursector. Maar er is meer aan de hand. Met het af ­ schaffen van de heffing of ombouwen naar een investeringsfonds zijn we er niet. De grootste remmende factor bij het realiseren van nieuwbouwwoningen is momenteel het gebrek aan grondposities. Ook om deze Volkshuisvesting - sociale woningbouw. FOTO CORPORATIENL 20 situatie te duiden, nemen we een kijkje in het verleden. Dit keer van het ruimtelijke ordeningsbeleid. Waar in de Derde (1974) en Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (1988) van Rijkswege groeikernen respec ­ tievelijk Vinex ­locaties werden aangewe ­ zen om de woningnood te trotseren, gooide de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (2001) het over een andere boeg. In deze nota wer ­ den Rode en Groene contouren vastgesteld, waarbinnen wel of juist niet gebouwd mocht worden. Deze Vijfde Nota is nooit vastgesteld en is opgevolgd door de Nota Ruimte (2004) die uitging van een decen ­ tralisatie van verantwoordelijkheden naar provincies en gemeenten. Ondanks dat de Nota Ruimte geen rode en groene contou ­ ren kent, hebben provincies deze in hun streekplannen wel opgenomen. Zowel pro ­ vincies als gemeenten hebben hun ambities vervolgens toegespitst op binnenstedelijk bouwen. Ook het Rijk pleit er in de 'ladder voor duurzame verstedelijking' voor om stedelijke uitleg zoveel mogelijk te beper ­ ken. Er zijn echter steeds meer twijfels over de vraag of binnenstedelijk bouwen toerei ­ kend is, zeker nu de woningbouwopgave zo fors is. Verder wordt zichtbaar dat men er op lokaal niveau lang niet altijd uitkomt en nieuwbouwprojecten niet of zeer traag van de grond komen. Inmiddels zijn door het Rijk uitleg ­ en herontwikkelingslocaties 21 vastgesteld ('Kamerbrief over versnellen aanpak woningtekort'). Steeds vaker klinkt de roep om meer stu ­ ring vanuit het Rijk in de ruimtelijke orde ­ ning en volkshuisvesting. In maart 2020 werd een motie aangenomen om in het nieu ­ we kabinet een minister Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) op te nemen. En niet voor niets. Nederland is het dichtst bevolkte land van Europa en de trek naar de stad maakt de grond in en rond ­ om de steden nog schaarser. Wanneer onder deze omstandigheden het ruimtelijk beleid en de grondpolitiek aan de markt worden overgelaten, wordt de grond benut voor die functies die financieel voor de grondeige ­naar en/of ontwikkelaar de meeste winst opleveren, en niet voor de meeste maat ­ schappelijk meerwaarde. Er moet daarom vanuit het publiek belang weer van Rijkwege gestuurd worden op het ruimtelijke orde ­ ningsbeleid waar zowel een evenwichtige woningbouwproductie, effectief ruimtege ­ bruik als duurzame infrastructuur en ener ­ gie onderdeel van uitmaken. In de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen 'Ruim ­ te voor wonen' van april 2020 worden hier bouwstenen voor aangedragen. Betaalbaarheid In 2018 had 14% van alle huurders een beta ­ lingsrisico. Dat betekent dat zij volgens Ni­ bud ­referentiecijfers te weinig geld hebben om rond te komen. Dit is overigens een daling ten opzichte van de 18% huurders met beta ­ lingsrisico in 2014. Vermoedelijk spelen zo ­ wel de economische conjunctuur als het pas ­ send toewijzingen hierin een rol. De gunstige ontwikkeling neemt niet weg dat ook 14% huishoudens met een betalingsrisico zorg ­ wekkend veel is. Daarnaast is het de vraag of de gunstige ontwikkeling doorzet of dat de coronapandemie de betalingsrisico's wellicht weer laat stijgen. Het onderzoek laat zien dat de huren de afgelopen jaren boveninflatoir zijn gestegen. Zowel de verbeterde woning ­ kwaliteit, de gestegen bouwkosten als de ver ­ huurderheffing spelen hier een rol in. Maar ook een andere factor mag niet over het hoofd gezien worden; de afgelopen jaren is het minimuminkomen achtergebleven bij de stijging van de kosten van levensonderhoud. Van de huurders met een betalingsrisico had in 2015 het merendeel (16% van de 18%)  een inkomen onder het sociaal minimum. Dit be ­ tekent dat de oplossing van de betaalbaar ­ heidsproblematiek niet primair gezocht moet worden in het woondomein, maar veeleer in het inkomensdomein. De corporatiesector Woningcorporatie Wonen Centraal knapt buurt op FOTO CORPORATIENL BALANS OPMAKEN 22 doet er goed aan het betaalbaarheidspro­ bleem te blijven agenderen, maar niet naar zich toe te trekken. Hierdoor is er immers kans dat er in de toekomst vanuit Rijkswege maatregelen worden voorgesteld of opge ­ legd, die zeer beperkt bijdragen aan het ver ­ minderen van de betalingsrisico's maar wel het duurzaam verdienmodel van de corpora ­ tie verder uithollen. De huurstelling moet im ­ mers een gematigd rendement op het vast ­ goed mogelijk maken waarmee nu en in de toekomst de noodzakelijke opgaven gereali­ seerd  kunnen worden. Meer regie op leefbaarheid Leef baarheidsproblemen als gevolg van con ­ centraties  van kwetsbare groepen kunnen voorkomen worden door een betere sprei­ ding van sociale huurwoningen. Gemeenten hebben hiertoe instrumentarium beschik ­ baar (denk aan bestemmingsplanvoorschrif ­ ten, anterieure overeenkomsten, et cetera), maar ze hebben niet altijd de politieke wil om de vraag naar sociale huur en de spreiding hiervan voldoende te accommoderen. Als ge ­ volg van de decentralisaties in het sociaal do ­ mein is het huisvesten van sociaal kwetsbare doelgroepen binnen de gemeenten financieel steeds minder aantrekkelijk geworden en ook grond bestemd voor sociale huurwonin ­ gen levert minder op. Met als gevolg een not ­ in ­my ­backyard ­reactie. Momenteel zijn er op Rijksniveau geen mogelijkheden tot bijsturen, terwijl het Rijk wel verantwoorde ­ lijk is voor het grondrecht van het wonen. Deze decentralisaties spelen de leef baar ­ heid ook op andere fronten parten. De decen ­ tralisaties zijn ingevoerd om partijen de ruim ­ te te bieden om in te spelen op de lokale opgaven en om het integraal werken mogelijk te maken. Dit lokale beleid wordt echter sterk centraal gestuurd door de beleidsvrijheid en financiële ruimte die de Rijksoverheid biedt. En dit beleid wordt helaas niet integraal ont ­ Appartementen te huur. FOTO EVAMARIJE SMITS 23 wikkeld en ook de gezamenlijke gevolgen worden niet altijd vooraf in beeld gebracht. Dit la ­ ten de ontwikkelingen in de wij ­ kaanpak duidelijk zien. De ver ­ huurderheffing werd ingevoerd in een periode waarin de kabinetten Rutte I en II ook andere ontwikkelingen in gang zet ­ ten. Zo zijn het krachtwijkenbeleid en het ISV in 2012 respectievelijk 2014 beëindigd en moesten gemeenten en corporaties ? terwijl de economische crisis nog volop gaande was ? op zoek naar nieuwe samenwerkings ­ en fi ­ nancieringsvormen voor de wijkaanpak. In dezelfde periode werd de decentralisatie van het sociaal domein van Rijk naar gemeenten uitgevoerd, gekoppeld aan een efficiëntiekor ­ ting van 25 procent. De zoektocht naar nieu ­ we samenwerkings­ en financieringsvormen voor de wijkaanpak kwam daardoor moeilijk van de grond. Het gevolg was dat zowel fysie ­ ke als sociale programma's in de wijkvernieu ­ wing abrupt stil kwamen te liggen. Dit terwijl juist in de aandachtswijken verhoudingsge ­ wijs veel mensen hun baan verloren, de huren stegen (mede als gevolg van de verhuurder ­ heffing) en de armoede en schuldenproble ­ matiek toenamen. Het gevolg laat zich raden: de leef baarheid is sinds 2012 in wijken met veel corporatiewoningen achteruit gegaan. Het onvoldoende afstemmen van het Rijks ­ beleid zorgt tevens voor elkaar tegenwerken ­ de beleidsontwikkelingen. Als voorbeeld hierbij geldt de extramuralisering. Tegelijker ­ tijd met het inzetten van de extramuralise ­ ring ? waarbij de uitstroom van kwetsbare huishoudens vrijwel geheel terecht komt in de corporatiesector ? werd de financiële ruimte en beleidsruimte van de corporaties beperkt, terwijl de corporaties juist een es ­ sentiële rol spelen in het realiseren van de extramuraliseringsopgave. Deze laat tegelij ­ kertijd zien dat er buiten het wonen verschil­ lende ontwikkelingen zijn die langzaam maar zeker ook een beroep doen op de corpo ­ ratiesector. Deze sector is nog steeds een gro ­ te en slagvaardige partij die bij verschillende maatschappelijke opgaven zoals de leef baar ­ heidsverbetering, extramuralisering en de energietransitie het verschil kan en moet ma ­ ken. Vandaar dat ze omarmd wordt door de ministeries van Economische Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport als het gaat om de zorg ­ en energietransitie, maar tegelijkertijd wordt ze middels de verhuur ­ derheffing financieel uitgeknepen door het departement dat over wonen gaat. Visie noodzakelijk Het is belangrijk om de rol en verwachtingen scherp te krijgen wat betreft de klassieke ta ­ ken en ook wat betreft het nieuwe beroep dat op de sector wordt gedaan: in het energie ­ en zorgdomein. Dit start met het opstellen van een duurzame toekomstbestendige en inte ­ grale visie op de volkshuisvesting. Om van daaruit de discussie te voeren over de maat ­ schappelijke rol van de woningcorporaties. Welke bijdrage levert de volkshuisvesting  op de beleidsterreinen energietransitie, zorg en welzijn? Wat betekent dit voor de 'ijzeren driehoek' betaalbaarheid, beschikbaarheid en kwaliteit? Welke partijen spelen hierin een rol? En wie is verantwoordelijk voor welk deel van de opgaven? Deze visie moet niet al­ leen gedragen worden door het departement wonen, maar ook door de ministeries waar ­ aan goed volkshuisvestelijk beleid een essen ­ tiële bijdrage levert en moet uiteraard ook fi ­ nancieel haalbaar zijn. ? "Is binnenstedelijk bouwen toereikend?" BALANS OPMAKEN 24 Toegang tot de stad? AMSTERDAM FOTO RUDY EN PETER SKITTERIANS 25 Marietta Haffner, Arend Jonkman, Marja Elsinga Onlangs presenteerde de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) haar advies 'Toegang tot de stad. Hoe publieke voorzieningen, wonen en vervoer de sleutel voor burgers vormen'. De Rli redeneert vanuit de mogelijkheden van de burger en de mate waarin deze kan deelnemen aan de stedelijke samenleving en toegang heeft tot een betaalbare stad op drie sleutelfuncties, te weten wonen, vervoer en publieke voorzieningen. We complimenteren de Rli met dit advies waarvoor men zich inleeft in de burger. Een kans voor een volgend advies is om te rade te gaan bij de burger. 26 BALANS OPMAKEN Cruciale rol voor capabilities van mensen Wat is een rechtvaardige stad en een recht ­ vaardige samenleving? Een vraag die de mens al eeuwen bezighoudt heeft geresul­ teerd in bibliotheken vol lezenswaardige bijdragen. In onze reflectie focussen wij ons vooral op de vraag hoe dit Rli­ advies en de achterliggende berg literatuur bijdragen aan een rechtvaardige stad en bouwen we graag voort op het essay van Edwin Buite ­ laar. Vervolgens gaan we in op de betekenis van de capabilities, de vrijheden van de mens om te kiezen voor een waardevol le ­ ven. Dit is de benadering waarmee Amar ­ tya Sen de Nobelprijs voor de economie won (1980). Het is lovenswaardig dat dit con ­ cept wordt omarmd door de Rli. Wij denken graag mee en brengen daarbij ervaring in van het RE ­InVEST project dat onlangs is afgerond. De rechtvaardige stad De Rli concentreert zich op de stad en drie sleutelfuncties: publieke voorzieningen, wonen en vervoer. Toegang tot deze sleu ­ telfuncties wordt gezien als basis voor de rechtvaardige stad. Over wat precies recht ­ vaardig is, geeft het advies verschillende uitgangspunten. Zo valt te lezen dat onge ­ lijkheid niet te vermijden is: "maar de raad acht de toenemende verschillen als het gaat om de toegankelijkheid en betaalbaar ­ heid van sleutelfuncties van de stad (?) ongerechtvaardigd". En: "alle burgers in Nederland moeten zo goed mogelijk toe ­ gang hebben tot de sleutelfuncties (?) te ­ gen aanvaardbare kosten (geld, tijd en moeite)". Dit leidt vervolgens tot twee waarborgen: "1. Minimumvoor waarden om te kunnen deelnemen aan de stedelijke samenleving; 2. Stimulansen en ruimte om (individueel en collectief ) invulling te ge ­ven aan specifieke wensen en behoeften, uitgaande van de eigen mogelijkheden". Deze fragmenten relateren aan verschil­ lende perspectieven op rechtvaardigheid. Zo worden gelijkheid, een zo hoog mogelijk niveau van toegang voor iedereen, het rea ­ liseren van een basisniveau (minimum ­ voorwaarden) en stimulansen voor ruimte en vrijheid van het individu en collectief benoemd. Alle vier de perspectieven uit het essay van Edwin Buitelaar (2020) 'Maxi­ maal, Gelijk, Voldoende, Vrij' komen dus aan bod, terwijl een maatregel die voor ver ­ betering zorgt in het ene perspectief een negatief effect zou kunnen hebben vanuit een ander perspectief. "Voortdurend wor ­ den verschillende perspectieven nage ­ streefd die strijdig met elkaar zijn", aldus Buitelaar. Zo kan een streven naar gelijk ­ heid de vrijheid van mensen om het leven naar eigen believen in te richten beperken. De raad heeft een bewonderenswaardige stap gezet in de uitdagende stap van het ex ­ pliciet toepassen van de capabilitiesbenade ­ ring, maar dit is niet consequent doorge ­ voerd. Mogelijke botsingen tussen verschillende doelen blijven buiten beeld. Het gebruik van de verschillende standaar ­ den vertroebelt daarom de analyse. In het volgende deel wordt eerst de capabilitiesbe ­ nadering van de Rli geïntroduceerd. Daar ­ na reflecteren we op de specifieke toepas ­ sing van deze benadering en hoe dit rechtvaardigheidsperspectief bij kan dra ­ gen aan een veerkrachtige samenleving. Mogelijkheden van de burgers Om "de mogelijkheden van burgers" in beeld te brengen "om deel te nemen aan de stede ­ lijke samenleving" heeft de raad zich laten inspireren door de capabilitiesbenadering van de grondleggers Amartya Sen (1999) en Martha Nussbaum (2011). De benadering 27 "Het streven naar gelijkheid kan de vrijheid van mensen inperken" MARIETTA HAFFNER 28 neemt "individuele mensen als uitgangspunt (?): de 'capaciteiten' die zij hebben en de condities in hun omgeving die medebepa ­ lend zijn voor hun mogelijkheden om tot een zelf te kiezen kwaliteit van leven te komen". De uitkomst van al deze dimensies zijn de ca ­ pabilities: "de kansen en keuzemogelijkhe ­ den die mensen hebben om het leven te lei­ den dat ze graag willen leiden." De benadering is de laatste jaren in Europees onderzoek een onderwerp van interesse ge ­ worden. Aantrekkelijk is immers dat met de kwaliteit van het leven als uitgangspunt het versterken van de eigen kracht van mensen benadrukt wordt. Deze focus zorgt zo voor een positieve invulling van de Nederlandse participatiemaatschappij (RE ­InV EST: w w w.re ­invest.eu/documents/reports). Wonen op Kop van Zuid Rotterdam 29 De definitie van capabilities geeft tegelij­ kertijd ruimte aan de veerkracht van de steeds diversere samenstelling van de groep kwetsbaren, een trend die is ingezet en waarvan de vorige kredietcrisis getuige is. In onze dynamische samenleving die veel kansen biedt, kan iedereen pechvogel worden door in een situatie te geraken waarin sleutelfuncties van de stad, maar ook breder van de samenleving onbereik ­ baar zijn. Kortom, iedereen heeft baat bij een veerkrachtige samenleving die de kans biedt om (opnieuw) aan te sluiten bij de drie sleutelfuncties van het advies: wonen, vervoer en publieke ruimte. Interpretatie capabilities­ benadering De Rli gaat in het advies uit van de moge ­ lijkheden en beperkingen van burgers: be ­ keken vanuit de burger, en niet alleen van ­ uit de beleidsmaker. Men betrekt daarbij in de analyse naast de persoonlijke omstan ­ digheden en capaciteiten, drie omgevin ­ gen: de institutionele (formele regels en randvoorwaarden), de fysieke (nabijheid, bereikbaarheid en toegankelijkheid van voorzieningen, maar ook de aanwezigheid en beschikbaarheid van woningen) en de sociaal culturele omgeving (de informele regels, codes en randvoorwaarden).  Daar ­ mee staat de burger weliswaar centraal, maar verschuift de focus naar de institu ­ ties en de mogelijkheden/beperkingen van de omgeving. De raad doet hier verschillende voorstel­ len voor het uit de weg ruimen van regel­ geving met als doel om de keuzemogelijk ­ heden van burgers te verruimen. Een voorbeeld is het bevorderen van de effici­ e ntie van het gebruik van de woningvoor ­ raad in het licht van het woningtekort. De Rli adviseert het aanpassen van de voor ­deurdeler ­regeling in de sociale zekerheid zodat het delen van woonruimte geen ge ­ volgen heeft voor de hoogte van de bij ­ stand. Prikkels tot zelfstandigheid en ruimteconsumptie waren inherent aan het woonbeleid gericht op de verbetering van de woonkwaliteit. Echter, in het huidige tijdsgewricht blijkt deze regelgeving de burger te belemmeren in de zoektocht naar een  betaalbaar woonalternatief: op ­ lossingen waarin ruimten en voorzienin ­ gen worden gedeeld. Dit vertrekpunt kan nog verder worden doorgevoerd bij de aan ­ passing van de huurtoeslagregeling voor onzelfstandige woonruimte met vruchtba ­ re innovatie tot gevolg voor jongeren met diverse woonvoorkeuren. Kortom, het wegnemen van belemmeringen nodigt uit tot actie van burger, is de gedachte. Geïnstitutionaliseerde capabilities Aangezien de Rli weliswaar kijkt vanuit de burger, maar niet bij de burger te rade is ge ­ gaan, zijn de adviezen te beschouwen als paternalistisch, totdat het tegendeel is be ­ wezen. Wil de burger bijvoorbeeld in een compacte stad wonen? Betekent een ver ­ minderde toegang tot de stad voor kwetsba ­ ren op enig moment verminderde keuze ­ vrijheid voor een waardevol leven? Het perspectief van de burger krijgt vorm in het advies door het voorstel voor een toegankelijkheidstoets. Met deze toets zou de invloed die beleidsmaatregelen "Wat is de stad en hoe belangrijk is de stad?" BALANS OPMAKEN 30 "De nadruk op keuzes op lokaal niveau kan afleiden van vragen over armoede, bestaansminimum en bestaanszekerheid" hebben op "het geld, de tijd en de moeite die het burgers kost om toegang te krijgen tot sleutelfuncties van de stad: publieke voorzieningen, wonen en vervoer" ex ante geëvalueerd worden. Deze toets, vergelijk ­ baar met milieueffectrapportages en de Ladder voor duurzame verstedelijking, is met name gericht op de stad en de gemeen ­ te. De analyse die aan dit advies vooraf ­ gaat laat echter zien dat decentralisatie en bezuinigingen publieke voorzieningen on ­ der druk hebben gezet en tot verschraling van het aanbod hebben geleid. Daarnaast heeft het overheidsbeleid een belangrijke rol gespeeld in het duurder worden van wonen. De vraag is dus of een toets tot we ­ zenlijk andere afwegingen van lokale overheden leidt of dat deze een logisch ge ­ volg zijn van een gebrek aan middelen. Bij evaluaties van beleidsopties of een voorge ­ nomen plan, kunnen meer fundamentele problemen buiten beeld blijven. De grote nadruk op keuzes op lokaal ni­ veau kan daarnaast afleiden van vragen over armoede, bestaansminimum en be ­ staanszekerheid. Gebrekkige toegang tot sleutelfuncties kan gaan om de prijs en af ­ stand tot die functies, maar ook om armoe ­de waarbij oplossingen misschien ook meer op het gebied van inkomenspolitiek gezocht moeten worden (is de huur of het buskaartje te duur, of het inkomen te laag?). De focus op de stad en gemeente gaat dus voorbij aan de rol en verantwoor ­ delijkheid van de Rijksoverheid. Wellicht zou eerst op dat niveau een toegankelijk ­ heidstoets plaats moeten vinden, waarbij het doel is gemeenten in staat te stellen de toe ­ gang tot de sleutelfunc ­ ties te waarborgen. Voorbeeld wonen Een voorbeeld van het bij de burger te rade gaan in plaats van het kijken vanuit de burger, hebben we voor het eerst in Nederland toe ­ gepast in onderzoek naar betaalbaar wonen. Om capabilities con ­ creet te maken gebruikten we de in het RE ­InVEST ­project ontwikkelde rollen van doener, ontvanger en beoordelaar (Bonvin & Laruffa, 2018, in Community, Work & Family). Als doener onderneem je zelf ac ­ tie, als ontvanger ontvang je hulp en als beoordelaar ben je in staat om een mening te vormen en je doelen na te streven geza ­ menlijk met anderen. In de rol van beoordelaar concludeerden onze RE ­InVEST ­deelnemers aan een fo ­ cusgroep in Rotterdam ? vergelijkbaar met het Rli advies ? dat wonen in de stad lang ­ zamerhand tot luxe goed was verworden. Het beleid van slopen van goedkope huur ­ woningen en het realiseren van dure nieuwbouw heeft geleid tot inperking van mogelijkheden om te kiezen voor wijken en woningen. Als ontvanger van de huur ­ 31 toeslag werd men op achterstand gezet door de hogere eisen aan de benodigde vaardigheden om het huurtoeslagformu ­ lier in te vullen. In de rol van de doener wist men zich gesterkt door de vele opties om meer betaalbaar te kunnen wonen: de ­ len van kennis om huurkosten te verlagen, ruilen en hulp of zelfwerkzaamheden (zelf doen, schoonmaak gemeenschappelijke ruimtes of onderhoud; kluswoning). Voor sommige activiteiten is gezamenlijk op ­ trekken met anderen van voordeel (bij ­ voorbeeld ook, gezamenlijk energie inko ­ pen; delen of ruilen van woning).   De gedachte bij de individuele benade ­ ring is de dimensies van kansenarmoede transparant te maken, omdat de keuzevrij ­ heden van burgers zich laten beïnvloeden in drie rollen: focus niet alleen op de ont ­ vanger, zoals gebruikelijk in onze traditio ­ nele welvaartsstaat. Door in te spelen op de drie rollen verruim je de keuzevrijheden van de mens. De mens centraal Mooi dat de mens en de rechtvaardige stad centraal staan in dit advies dat voor het eerst kiest voor de capabilities. Opmerke ­ lijk is dat zij in dit advies worden vertaald in institutionele barrières en de vraag hoe die te verwijderen. Typerend voor Neder ­ land, waar professionals vaak denken voor burgers, vooral als het over wonen gaat. Dit advies is een hele mooie stap, maar in zeker zin een next level in de Nederlandse paternalistische verzorgingsstaat. Wij pleiten voor een volgende ronde van ver ­ kenning en onderzoek, waarin mensen en hun behoeften en verlangens centraal staan. Kortom, redeneer met en vanuit de mensen en maak het systeem eenvoudiger in plaats van complexer, dat leidt tot echte vergroting van capabilities. Meer eenvoud helpt voor begrip van mensen en daarmee voor aansluiting bij de samenleving. Dit advies gaat over toegang tot de stad. Maar wat is de stad en hoe belangrijk is de stad? In de jaren tachtig liepen steden leeg en vormden groeikernen een aantrekkelij ­ ker woonmilieu. Dit doet de vraag rijzen over de definitie en aantrekkelijkheid van de stad, horen groeikernen en ommelanden daarbij? Is de focus op de Nederlandse stad niet heel beperkt, zeker in tijden van COVID waarin het ommeland aan aantrekkelijk ­ heid wint? En wat betekent een ruimer per ­ spectief op de houdbaarheid van de ge ­ noemde rechtvaardigheidsprincipes? We sluiten daarom af met complimenten aan de Rli voor dit advies, maar ook met een oproep tot vervolgonderzoek waarin de mens en haar capabilities centraal staan, in een Nederland als één grote stad met mooie tuinen. ? BALANS OPMAKEN 32 Over het heroveren van onze leefomgeving op de dominantie van de markt Ruimte en wonen als publieke zaak 33 Tekst Frans Soeterbroek De laatste tijd neemt de kritiek op het neoliberalisme en door geslagen marktwerking toe in het politieke en maatschappelijke debat. Die discussie speelt zich vooral af in relatie tot de verzorgingsstaat en de daar ingezette privatisering, marktwerking en verzakelijking van de overheid (de burger als klant). In de domeinen van ruimte en wonen wordt dat debat nog nauwelijks gevoerd. 34 SCHIJN EN WERKELIJKHEID H et komt voorzichtig bin­ nen via de zich aftekenen ­ de wooncrisis in de ste ­ den, met discussies over het aan banden leggen van huren, terugdraaien van de verhuur ­ dersheffing en zelf bewoningsplicht, maar dit zijn corrigerende bewegingen zonder het onderliggende systeem te bevragen. Overheden richten zich in innige samen ­ werking met de bouwmarkt op de vraag hoe we de markt nog meer ruimte geven om te bouwen, bouwen, bouwen. Dat leidt onaf wendbaar tot een legitimiteitcrisis van overheid en markt tenzij we de pu ­ blieke zaak weer centraal stellen. In dit artikel wordt geschetst hoe we de weg daarnaartoe vinden. De neoliberale ideologie onder het ruimtelijk beleid De essentie van het neoliberale denken is in drie in elkaar versterkende noties sa ­ men te vatten. Allereerst het idee dat de markt superieur aan de overheid is en de overheid de marktwerking niet mag ver ­ storen door zelf de uitvoering ter hand te nemen of de verkeerde regels op te leggen. Dat is al enkele decennia het leidende stu ­ ringsprincipe. Wanneer we in ons land praten over actief grondbeleid wordt niet bedoeld dat de overheid grond in handen houdt of zelf aankoopt, maar dat hij deze zelf bouwrijp maakt voordat het (weer) aan de markt wordt overgedragen. En waar gemeenten dat actieve beleid wat al te serieus nemen wordt al snel gesproken over concurrentievervalsing, want inder ­ daad: de norm is de marktwerking. Let wel, we hebben het hier niet gewoon over ruimte voor ondernemerschap maar over eigendomsverhoudingen en grond ­ en vastgoedspeculatie die nogal een stempel drukken op de dagelijkse praktijk en de speelruimte voor publieke doelen als be ­ taalbaar wonen. Met de omgevingswet en zijn voorloper de crisis ­ en herstelwet, wordt nog een extra slinger gegeven aan de dominantie van de markt en het weg ­ halen van belemmeringen daarvoor. Ten tweede past in de neoliberale visie op ruimte dat strategische keuzes worden gemaakt in nauwe samenspraak tussen overheid en bouwmarkt (grondeigenaren, ontwikkelaars, bouwers, vastgoedafdelin­ gen van bedrijven). Belangrijke steunpila ­ ren voor de publieke zaak zoals de corpo ­ raties, bewoners en burgerinitiatieven worden op afstand gehouden. Dat zien we gebeuren bij de regionale woonagenda's die nu worden gemaakt in nauwe samen ­ werking tussen de overheden en de NE ­ PROM, de lokale woonagenda's met een vergaand mandaat voor ontwikkelaars om te slopen en te bouwen en de grote ge ­ biedsontwikkelingen. Een coalitie van wooninitiatieven van burgers heeft dit voorjaar een brandbrief naar de minister en de kamer gestuurd met o.a. de wens om naast overheid en markt een plek te ver ­ werven aan die regionale tafels, maar de minister vond dat niet nodig. Tot slot definieert de overheid zijn eigen rol in markttermen: concurrerende steden en regio's, de eigen organisatie modelle ­ ren naar het bedrijfsleven, deregulering, de afdelingen economie en ruimte inte ­ greren en de grond ­ en vastgoedbedrijven op afstand van de politiek zetten om markgericht te kunnen werken. Je ziet het terug op de arbeidsmarkt waar private ontwikkelaars en overheden hun mensen naar dezelfde opleidingen citydevelop ­ ment, vastgoed en gebiedsontwikkeling sturen en diezelfde mensen makkelijk switchen tussen beide werelden. 35 "Hoe kunnen we de markt nog meer ruimte geven om te bouwen, bouwen, bouwen" FRANS SOETERBROEK 36 De voormalige vice­voorzitter van de Raad van State, Herman Tjeenk Willink,  hekelt in zijn publicatie 'groter denken, kleiner doen' uit 2019 de wijze waarop de over ­ heid de woningbouw en de ruimtelijke or ­ dening aan de markt overlaat. Retorisch vraagt hij zich af: 'is dat alles de consequen - tie van de opvatting dat grond vooral koop - waar is en niet in de eerste plaats habitat, leefomgeving? Zo draagt de overheid zelf bij aan het uithollen van onze identiteit.' Volgens de logica van Tjeenk Willink zou bijvoorbeeld een regionale agenda als centraal doel kunnen hebben om onze ha ­ bitat te beschermen, onze gedeelde iden ­ titeit te versterken of een rechtvaardige samenleving te realiseren. Dat is in ons land echter ondenkbaar. Door het een ­tweetje met de markt zijn de midde ­ len (productie maken, gebieden ontwik ­ kelen, energietransitie in gang zetten) tot hogere doelen verheven en de grote maat ­ schappelijke doelen ergens uit het zicht geparkeerd of weggemoffeld onder de noemer 'grote opgaven'. Een diepere legitimiteitscrisis Daarmee komen we op de vraag wat er mis gaat door deze neoliberale behandeling van onze habitat. Tjeenk Willink formu ­ leert het vrij fundamenteel door het te heb ­ ben over 'uithollen van onze identiteit' en 'verschaling van de publieke zaak'. Mijn grote zorg is dat we een systeem dat al on ­ houdbaar was steeds verder blijven optui­ gen en afstevenen op een grote legitimi­ teitscrisis in het handelen van de overheid. Wie zijn oor de afgelopen decennia te luis ­ teren legde bij bewoners in steden en dor ­ pen hoorde een opvallend eensgezind ge ­ luid: de maatregelen die de grootste impact hebben op onze leef kwaliteit wor ­ den genomen zonder dat we er echt in ­vloed op hebben en de gemeente lijkt de belangen van de (bouw)markt aanmerke ­ lijk hoger te waarderen dan die van de ei­ gen burgers. Nu via de omgevingswet, het woningbouwbeleid en de energietransitie daar nog een schepje bovenop wordt ge ­ daan komen we op het punt dat het elas ­ tiek van legitimiteit zover wordt opgerekt dat het op knappen staat. De echoput van sociale media en de aantrekkingskracht van populistische bewegingen zullen dit nog verder op scherp zetten. De mooie ambities met stedelijke ver ­ dichting, woningbouwopgaven, energie ­ transitie, duurzame ontwikkeling en inte ­ grale gebiedsontwikkeling monden te vaak uit in zielloos volbouwen van vrije ruimte, onbetaalbare woningen, dealtjes tussen boeren  en energiecowboys, verdo ­ zing van het landschap etcetera. De pa ­ pieren beloften van overheden en ontwik ­ kelaars steken schril af tegen de rauwe praktijk van marktwerking en mensen keren zich daartegen. Dat is dus geen NIMBY ­gedrag zoals de fans van de neoli­ berale benadering graag framen maar te ­ rechte scepsis. Het vergt nogal wat om hierin bij te stu ­ ren. De meeste gemeenten en corporaties hebben weinig eigen grond meer, ambte ­ naren in de ruimtelijk ­economische hoek hebben de wet Markt en Overheid verabso ­ luteerd en de dienstbaarheid aan de grond ­ en bouwmarkt zit diep in de systemen. Be ­ stuurders en gemeenteraadsleden die het anders willen stranden op de logica van  'alleen zo kunnen we meters maken', 'we zijn gebonden aan ontwikkelrechten van bedrijven' en 'de sluitende businesscase en grondexploitatie'. Het wordt tijd om hen wat meer perspectief te bieden en instru ­ menten in handen te geven om echt bij te sturen. Dat kan via drie lijnen.   37SCHIJN EN WERKELIJKHEID Herwaarderen en organiseren van de publieke zaak Tegenover het ideaal van overheidssturing in nauwe samenwerking met de markt kun je het ideaal van het organiseren van de pu ­ blieke zaak zetten. Tot de steunpilaren van de publieke zaak kun je de overheid, de se ­ mi­ publieke sector (corporaties, zorg, wel­ zijn, onder wijs etc.), de burger(initiatie ­ ven), maatschappelijk ondernemers en (wat daar nog van over is) het maatschappelijk middenveld rekenen. Zij zouden de toon moeten zetten bij het maken van strategische keuzes ook aan de regionale ­ en lokale tafels waar die keuzes worden voorbereid. Nu hebben ze nog hun eigen afge ­ bakende speelveld zoals die van de prestatieafspraken die maar lichtjes zijn gekoppeld aan de bouw ­ en ontwikkelarena's. Ga je deze steunpilaren voor de publieke zaak wel op alle ni­ veaus mobiliseren (lokale en re ­ gionale platforms, een uitnodi­ gende oproep bij gebiedsontwikkeling, woningbouwprojecten en klimaatadapta ­ tie) dan krijg je andere keuzes in hoe we ons land inrichten. En komt de bouw ­ markt in de rol die haar toekomt: dienend, uitvoerend en beter verbonden met de sa ­ menleving.    We doen vaak net alsof de overheid de doelen en kaders bepaalt en de markt uit ­ voert maar zo werkt het niet. De verwe ­ venheid van overheid en markt is medebe ­ palend voor de doelen die worden gesteld. Wie alle lokale en regionale woon ­ en bouwwagenda's bekijkt ziet vooral 'bou ­ wen, bouwen, bouwen'. Organiseer je coa ­ lities rond de publieke zaak dan wordt die bouwopgave ingebed in waar het echt om gaat: een duurzame en rechtvaardige sa ­menleving, betaalbaar wonen en ruimte voor mensen en gemeenschappen om aan hun eigen toekomst te bouwen. Het organiseren van de publieke zaak heeft overigens ook een sterk uitvoerende en economische component, namelijk door de lokale en regionale economie steviger te grondvesten op de publieke zaak. In steden als Cleveland (VS), Preston (VK) en Mond ­ ragon (Spanje) is de wederzijdse verster ­ king tussen overheid, semi­ publieke sector, lokale economie en burgerinitiatief het uit ­ gangspunt. Daarbij werken de grote 'anker ­ instituties' (denk aan gemeente, universi­ teiten en ziekenhuizen) samen met lokaal gewortelde initiatieven om te voorkomen dat kapitaal de stad uitstroomt. Internatio ­ naal staat deze aanpak bekend als de 'com ­ munity wealth building'. Nauw verwant hiermee is de opkomst van een nieuwe coöperatieve beweging. De eco ­ nomie van Mondragon steunt daar sterk op en in de wereld van gebiedsontwikkeling en woningbouw zijn het steden als Zurich, Wenen en Berlijn die ons daarin de weg wij ­ zen. In ons land heeft de gemeente Amster ­ dam recent besloten om 10% van de be ­ schikbare bouwgrond te reserveren voor wooncoöperaties. Een mooi voorbeeld voor andere gemeenten. "De beloften van overheden steken schril af tegen de rauwe praktijk" 38 Grond en vastgoed weer behandelen als collectieve goederen Terugkomend op het begrip habitat van Tjeenk Willink: het wordt tijd dat we grond, lucht, water en de publieke ruimte consequenter gaan behandelen als onze gedeelde leefomgeving en de gezamenlij ­ ke verantwoordelijkheid daarvoor gaan versterken. Fijn teken de stijds is dat er op veel plekken 'commons' ­ bewegingen op­ staan die dit nastreven. Maar om dat mo ­ mentum te geven zullen we de rol van grondspeculatie bij het ruimtelijk beleid moeten terugdringen en de toegang tot grond voor corporaties en burgerinitiatie ­ ven vergroten. Er zijn gelukkig gemeenten die zo verstandig zijn geweest niet al hun grond te verkopen, want die kunnen dat makkelijker doen. Community Wealth Building 39 Ook het gemeentelijke vastgoed dient meer als collectief goed behandeld te wor ­ den en niet meer afgeschermd te worden van politiek en samenleving. In veel gemeenten wordt voorzichtig geëxperimenteerd met de zogeheten buurtrechten, met instrumenten als het eerste biedingsrecht op publiek vast ­ goed, het uitdagingsrecht op (uitbesteedde) publieke taken en het recht om eigen plan ­ nen te maken. Met de buurtrechten krijgen lokale gemeenschappen en burgerinitiatie ­ ven de kans om vastgoed dat de overheid en haar publieke partners willen afstoten, te bemachtigen alvorens het op de markt komt. Deze voorzichtige beweging zou wel wat ambitieuzer kunnen worden opgepakt. Ge ­ meenteraden zijn helaas niet sterk genoeg om hierbij alle troeven op de politiek te zet ­ ten, je moet de sturing ervan vermaat ­ schappelijken. Je zou kunnen denken aan de opzet van een m