De agrarische revolutie Digitale gevaren Ieder z'n eigen stad Design thinking in Helsinki THEMA 00_RUBRIEKSKOP #4/2018 62 44 24 72 THEMA De macht van de algoritmen #4/2018 Vakblad over de leefomgeving voor ruimtelijke professionals en woonexperts Ruimte en Wonen wordt mede mogelijk gemaakt door onze partners. Een partner van Ruimte en Wonen geniet van veel aantrekkelijke voordelen, waaronder een korting op het lidmaatschap en een profielpagina op deze website. Omdat het partnerschap in onderling overleg wordt ingevuld, sluiten de voordelen precies aan bij de behoeftes van de partner. Heb je ook interesse om partner te worden, neem dan contact op met Evamarije Smit via telefoonnummer 073-2051010 of via e-mail e.smit@aeneas.nl Meer informatie over deze bedrijven en het partnerschap staat op ruimteenwonen.nl/partners 1 EN VERDER 2 Hoofdredactioneel Paul Gerretsen en Evamarije Smit 86 Column Ron Lander 138 Recensie City by City 139 Recensie IJsselmeergebied ARTIKELEN 34 Op de troepen vooruit Eric Smulders 54 Dichtheid in beeld Een beeldessay 94 Vinger aan de pols Roel Meeuwsen REPORTAGES 104 Provincie is geen pintautomaat Joost Zonneveld 114 Ruimtelijke interventies Beeldessay over culturele hoofdstad Leeuwarden INTERVIEWS 16 Interview met Marleen Stikker 88 Interview met Paul Gerretsen en Desirée Uitzetter 132 Interview met Nienke Homan THEMA ALGORITMEN Panorama Nederland Toekomstperspectief voor de ruimtelijke inrichting van Nederland Bewegen of stilstaan Waardes van openbare ruimte in de stad 82 122 Hier en hierna Geen gebiedsontwikkeling zonder data 6 Inhoud 2 Het gesprek over algorit - men is nog maar net be - gonnen, zegt directeur van stichting Waag Marleen Stikker die vindt dat er zo snel mogelijk een Autori - teit Algoritmen moet ko - men. Want de macht van algoritmen is groot betoogt zij in een interview en de achterliggende beslisboom is vaak niet meer te achter - halen. De positie van bur - gers ten op zichtte van beleid komt daarmee in de knel; computergestuurde beslissingen kunnen moei - lijk worden teruggedraaid. Ook de beschikbare data die vaak onvolledig en oud is, vormt een risico bij het gebruik van algoritmen. Di - lemma´s voor bestuurders en beslissers zijn er volop: zijn grote investeringen te baseren op algoritmen die met "historische data" ge - voed zijn? Begrijpen wij genoeg van de manier waarop het soft- ware programma haar beslissingen heeft ge - maakt? Stellen we onze data wel beschikbaar en willen we die wel delen met anderen? Hoe transpa - rant zijn wij? Hoe vind je de balans tussen door com - puter gedreven beslissin - gen en de menselijke maat? Enzovoort. Al deze beren op de weg verhinderen niet dat de teneur van de artikelen die het thema van dit nummer behelst positief is. "De macht van de algoritmen" heeft de aandacht van de betrokkenen en weerhoudt bestuurders en beleidsma - kers er niet van om te expe - rimenteren met big data. Woningcorporatie Woon - stad uit Rotterdam werkt inmiddels veel meer data - gestuurd en is van mening dat de organisatie nu ge - richter, scherper en meer onderbouwd beslissingen kan nemen over het vast - goed. En transparanter kan verantwoorden waarom ze welke keuzes maken, ver - Het gesprek over algoritmen is pas net begonnen" Macht van algoritmen 3HOOFDREDACTIONEEL telt Maria Molenaar, voor - zitter van de Raad van Bestuur. Ook bij woonfrau - de, het voorkomen van betalingsachterstanden en het sociale beheer worden big data gekoppeld en ge - analyseerd. Dat data vaak ontbreekt of verouderd is levert inderdaad blinde vlekken op maar de voorde - len wegen zwaarder. Ook zij hebben ruim aandacht aan de morele kant van - en de menselijke maat van computergestuurde beslis - singen. Het artikel "Iedereen zijn eigen stad" zet helder uit - een hoe een toenemende stroom van data over onze individuele voorkeuren en gedrag in de woonomge - ving ervoor zorgt dat er een personalisering op grote schaal kan plaatsvinden. "De" stad wordt "mijn" stad. De hoofdstad van IJsland, Helsinki, is een koploper op dat gebied. De overheid is daar de stuwen - de kracht en heeft al haar besluitvormingsprocessen digitaal en transparant gemaakt. In feite heeft ze een digitale democratie gefaciliteerd. Auteur Dirk Verhagen was op bezoek en doet verslag. De overheid zou ook in ons land een voorbeeldfunctie moeten vervullen, bepleit Co Verdaas die ook het zogenoemde Ongevraagd Advies van de Raad van State aan het kabinet een interessante ontwikkeling vindt. Het artikel hierover gaat de diepte in. Verdaas en zijn collega´s stellen in hun bijdrage dat gebieds - ontwikkeling niet kan zonder data gedreven be - slissingen, daarvoor zijn de huidige opgaven veel te complex. Het aardige van dit artikel, tevens de ope - ning van dit thema, is dat de auteurs elk van een andere generatie zijn. Ze worden gedreven door dezelfde missie namelijk het vormgeven aan een duurzaam Nederland en hebben allen een andere relatie met data. Inspire - rend en een beetje onwen - nig tegelijkertijd is het om te lezen dat data voor de jongste auteurs is als zuur - stof: ze geven kleur en inzicht.   Zo onzichtbaar als algorit - men voor de meesten van ons toch nog zijn, zo zicht - baar is Panorama Neder - land. U heeft een primeur in handen. Halverwege dit vakblad treft u de vier aan - gezichten van Nederland, ontworpen door de Rijks - bouwmeesters. De insteek is wederom positief: de grote maatschappelijke opgaven bieden een kans om Nederland, schoner, hechter  en rijker te maken. Het panorama zet de toon en verbeeldt een herken - baar en toch fundamenteel anders georganiseerd Ne - derland; een toekomstper - spectief lijkt geboden.    Evamarije Smit Conceptmanager Ruimte en Wonen Paul Gerretsen Stedenbouw & Ruimtelijke Ontwikkeling 4 Aan dit nummer werkten mee: Marco Aarsen, Goudappel Coffeng Steven Bastiaans, Stibbe Paul Gerritsen, Vereniging Deltametropool Marit Haaksma, Urban Synergy Erik Hardeman, Journalist Arjan Harbers, Planbureau voor de Leefomgeving Gert-Jan Hagen, Springco Ron Lander, Provincie Groningen Roel Meeuwsen, Commissie voor de m.e.r. Auteurs 5 RUIMTE + WONEN NETWERK Eric Smulders, Woonstad Rotterdam Co Verdaas, Over Morgen Dirk Verhagen, Urban Synergy Anne-Jo Visser, Gemeente Utrecht Dorien de Voogt, Vereniging DeltaMetropool Sjaak Wolfert, Wageningen University & Research Joost Zonneveld, Journalist Merten Nefs, Vereniging Deltametropool Evamarije Smit, Ruimte + Wonen 6 ALGORITMEN Heden en hierna Geen gebiedsontwikkeling zonder data Elektrisch rijden in 2030, verduur- zaming van de woningvoorraad, klimaatadaptatie, transitie naar een circulaire landbouw en eco- nomie, 1 miljoen extra woningen. Zonder goed gebruik van data zijn we niet in staat de goede antwoorden te genereren. Bij onze aankopen, onze sociale contacten, onze mobiliteitskeuze en het boeken van een vakantie is het gebruik van data vanzelf- sprekend. Data en gebiedsont- wikkeling: waar liggen kansen, welke valkuilen moeten we ver- mijden. De lat kan niet hoog ge- noeg gelegd worden.  Tekst Co Verdaas, Gerwin Hop, Anne van der Veen, Robin Ammerlaan 7 Prognose autonoom vervoer 8 T oen rond 1990 de eerste com - puters hun intrede deden stu - deerde Co Verdaas af aan de Radboud Universiteit (toen nog de Katholieke Universi - teit Nijmegen) op het gebruik van geografi - sche informatiesystemen in de beleidscyclus. Dat was een wijze keuze volgens de betrokken docenten. Immers, de eerste computers en daarmee de maakbare samenleving, lag als het ware voor het oprapen. Meer data en meer kennis zouden leiden tot betere besluiten en meer welvaart en welzijn. Kennis van compu - ters en geografische informatiesystemen zou - den zelfs randvoorwaardelijk zijn voor het vinden van een baan als planoloog. Het zou nog even duren zo weten we nu. In 1991 zat werkelijk geen enkele werkgever te wachten op een pas afgestudeerde planoloog met ken - nis van geografische informatiesystemen. Gerwin Hop studeerde in 1999 af aan de universiteit Twente. Hij was toen al op zoek naar innovatieve technieken en werkwijzen. In 1996 was hij als stagiair trotse bezitter van een laptop waarmee hij data-analyses maakte die beslissers konden gebruiken voor hun beleid. Vol verwondering verza - melden de ambtenaren van de gemeente zich om dat bijzondere apparaat van hem. De nieuwste generatie wordt vertegenwoordigt door Anne van der Veen en Robin Ammer - laan voor wie data zijn als zuurstof; ze geven kleur en inzicht. Zij zijn recent afgestudeerd aan de TU Delft en Wageningen UR. Werken aan gebiedsontwikkeling zonder een empiri- sche basis is voor hen ondenkbaar. Deze drie generaties worden gedreven door dezelfde missie: vormgeven aan een duurzaam Nederland. Eindelijk wordt de belofte van 1990 ingelost zo lijkt het, al zijn we nog lang niet zover dat een evidence ba - sed gebiedsontwikkeling op basis van (big) data vanzelfsprekend is. Koudwatervrees overwinnen Data en innovatieve technieken worden niet als vanzelf omarmd door beleidsma - kers en beslissers. Ook niet nu we voor een aantal immense opgaven staan en data aan - toonbaar helpen de kwaliteit van keuzes te verhogen en inzicht eraan kan bijdragen schaarse middelen zo optimaal mogelijk in te zetten. Barrières voor het gebruik van data variëren van 'te lastig', 'te duur' en 'te vaag' tot en met 'te mooi om waar te zijn' en 'te complex'. Onbekend maakt onbemind. De koudwatervrees kan overwonnen wor - den door kennis te nemen van de voorbeel- den die meer inzicht geven in de voordelen ALGORITMEN Begrippen geduid Data. Je hoort de term vaak. Data is eigenlijk een grote serie aan kale feitjes. Gesorteerd of ongesorteerd, kwalitatief of kwantitatief. Wanneer je data verwerkt en interpreteert maak je er informatie van. Het verwerken van data naar informatie kun je automatiseren door het gebruik van algoritmen. Door nieuwe informatie te combineren met bestaande kennis en verbanden te leggen kom je vervolgens tot nieuwe inzichten. Big data is een containerbegrip en duidt meestal op het enorme volume aan data waar we tegenwoordig mee te maken hebben. We hebben steeds meer data tot onze beschikking, maar hoe we omgaan met de informatie die we hier uithalen blijft nog (heel) even mensenwerk. Data genereren inzicht en kennis. Kennis is echter veel omvattender dan een analyse van relevante data. Kennis gaat ook over kritisch vermogen, ervaring, inzicht in processen en theoretische bagage. 9 "Cyclisch werken kan niet zonder betrouwbare data" CO VERDAAS 10 van een data gedreven aanpak. Inzicht ge- nereren in trends en ontwikkelingen met data is noodzakelijk maar niet afdoende. Inzicht helpt wel bij het maken van transpa - rante en optimale keuzes.   Data bij complexe opgaven De druk op de ruimte in Nederland neemt toe en het leggen van de puzzel wordt steeds ingewikkelder. Om die reden zet het kabi- netsperspectief op de NOVI in op het combi- neren van opgaven, een trendbreuk met het in samenhang projecteren in de ruimte van sectorale programma's (wonen, kantoren, bedrijfsterreinen en infrastructuur) waar - bij we de open gebieden buiten de stad over - wegend benaderden als 'restruimte'. Met de grote opgaven van nu kunnen we het ons eenvoudigweg  niet permitteren om keuzes te maken zonder goed gebruik te maken van data. Niet omdat data als vanzelf het goede antwoord genereren. Wel omdat de schaal, complexiteit en urgentie van de op - gaven niet getackeld kan worden met de klassieke kwalitatieve en lineaire beleids - aanpak. Onderwijl is het gebruik van data in andere domeinen al een vanzelfspre - kendheid: bij onze aankopen, onze sociale contacten, onze mobiliteitskeuzes, het boe -ken van een vakantie. In de gebiedsontwik - keling zijn we nog lang niet zover. Sommi- gen zien het gebruik van data als een bedreiging, wij willen vooral wijzen op de kansen en de noodzaak benadrukken.   Data genereert inzicht in de stand van za - ken en trends en ontwikkelingen. Dat helpt om wegwijs te worden in het oerwoud van overlappende opgaven. Enkelvoudig en mo - delmatig programmeren werkt niet meer. Niet alleen missen we dan kan - sen, we richten onze omgeving suboptimaal in. We moeten de complexiteit juist confronteren met ? consequenties van ? te ma - ken keuzes. Een goed gebruik van algoritmes en data is precies het kapmes dat het oerwoud kan doorklieven en tot concrete op - lossingen kan leiden. Zonder een data gedreven aanpak is het on - mogelijk om weloverwogen be - sluiten te nemen voor een vitaal en duurzaam Nederland. Om de complexiteit te lijf te gaan brengen data een aantal functies in, hieronder belicht. Joint fact finding Waar de complexiteit en onderlinge af han - kelijkheden toenemen zijn vaak ook belan - gen en waarden in het geding. Iedere pro - fessional zal dit herkennen. Het gaat al lang niet meer om de juiste locatie voor de nieu - we stadsuitbreiding vanuit een multicrite - ria analyse. Opeens speelt bijvoorbeeld de nabijheid van een warmtebron voor de ver - warming van de nieuwe woonwijk een rol bij het maken van de keuze voor nieuw - bouwlocaties. Onze ervaring is dat het loont om in complexe projecten waar verschillen - de opgaven (en dus ook belangen) elkaar treffen, te beginnen met een gedeeld beeld: "Wederopbouw lukt alleen als aanvliegroutes in het beleid los gelaten worden" 11 ALGORITMEN joint fact finding. In gewoon Nederlands: waar hebben we het over en waar staan we. Wat is de gemene deler? Welke lessen uit het verleden kunnen we met elkaar delen? Dit voortkomt dat belanghebbenden elkaar in het proces blijven bestoken met 'het eigen gelijk' of op een later moment om meer on- derzoek vragen. Middels een gedegen em - pirische basis krijgen al die verschillende partijen een gedeeld beeld van de opgave én van de urgentie. Daar waar in complexe projecten met meerdere belangen niet wordt geïnvesteerd in zo'n basis, resulteert dit verderop in het proces vrijwel zeker in gedoe en dus vertraging en extra kosten.   Inzicht in trends De tweede functie van data is het inzichtelijk maken van trends. Uiteraard is beschikbaar - heid van betrouwbare data cruciaal, maar het inzichtelijk maken van trends legitimeert de noodzaak om al dan niet in te grijpen. Er is een opgave en er is urgentie, maar wan -neer doe je wat precies? Als het spoor aan zijn maximale capaciteit zit en je wilt ver - dichten, hoe blijven we dan bereikbaar? Als steeds meer mensen de (e-)bike pakken, wat betekent dat voor de openbare ruimte die we morgen veranderen? Als piekbuien in aantal en heftigheid toenemen en je maakt die trend inzichtelijk, dan is het logisch om te bezien wat de risicovolle plekken in je stad zijn. We maken nog te weinig gebruik van data in de vertaalslag naar concrete plannin - gen en handelingsperspectieven toe: welke trends zijn autonoom, welke beïnvloedbaar en hoe verhouden ze zich tot elkaar. Het in - zichtelijk maken van trends helpt ook bij het bouwen van alternatieve scenario's en het creëren van een verhaal dat aangeeft waar - om je zou kunnen of moeten ingrijpen. Onder de omgevingswet gaan we cy - clisch werken. Dat klinkt abstract. Kort - weg komt het erop neer dat sommige opga - ven zo complex zijn dat we enerzijds handelen en anderzijds kijken of het ople - Warmte Transitie Atlas Zuid-Holland 12 vert wat we ervan verwachten. Door te monitoren en dus data te genereren tijdens de uitvoering, krijg je zicht op de effectivi- teit van het handelen en ben je in staat tus- sentijds in te grijpen. Stel dat je in een cen - trum het aantal geluidgehinderden wil terugdringen, dan kan je inzetten op stille bestrating, isolatie, elektrisch vervoer of verkeersmanagement. Door te monitoren en data te verzamelen verkrijg je inzicht in welke maatregel welk effect heeft en hoe doelen gehaald kunnen worden tegen wel- ke kosten. Cyclisch werken kan niet zon - der betrouwbare data.   Wat data al mogelijk maakt Wat al kan met data vraagt om meer. De voorbeelden illustreren lichten een tipje van de sluier op in de mogelijkheden. De ambitie is om in 2030 het wagenpark in Nederland volledig elektrisch te laten zijn. Dat betekent ook dat er nog honderdduizen - den laadpalen bij moeten komen. Volgens de Rai vereniging zelfs 3 miljoen. Of je nu uit - gaat van 1 of 3 miljoen, het betekent dat er vanaf nu elke dag 300 tot 1000 laadpalen bijgeplaatst moeten worden. Door intelligen - te analyses van mobiliteitspatronen en het gebruik van laadpalen is het mogelijk de op - timale verdeling van laadpalen in een ge - meente te mappen en kunnen de consequen - ties voor de openbare ruimte inzichtelijk gemaakt worden. Nu worden laadpalen vaak nog ad hoc neergezet zonder uit te gaan van de ambitie voor 2030. Dat gebeurt ongetwij - feld met de beste bedoelingen. Uiteindelijk is het een verkwisting van geld en een onnodi- ge inbreuk op de openbare ruimte. 13 Om de energietransitie te realiseren moe- ten tot 2050 zo'n 1000 woningen per dag omgebouwd worden. Premier Rutte verge - leek deze opgave met de wederopbouw. Dat lukt alleen als we de klassieke aanvliegrou - tes in het beleid loslaten, onze routines doorbreken, modelmatig gaan mappen en mensen meenemen in de nieuwe werkelijk - heid. Dat kan door met de warmtetransitie - atlas aan de hand van data over energie - bronnen, typologie van gebouwen en mogelijke oplossingen in beeld te brengen wat er kan en moet gebeuren en wat daar voor nodig is. Dat is zonder precedent, maar een alternatieve route is er niet. We krijgen naar verwachting meer en he - viger buien. Een deel van de oplossing is gelegen in het voorkomen dat het regenwa - ter meteen het laagste punt opzoekt. Door met zogenaamde klimaatkaarten inzichte - lijk te maken hoe water zijn weg zoekt en wat de optelsom van individuele keuzes voor het weghalen van bestrating betekent, is het mogelijk de kosten af te wentelen op de gemeenschap en kunnen hoge investe - ring in sommige gevallen worden voorko - men. De inrichting van Nederland vraag om meer van dergelijke toepassingen.   Aandachtspunten Het gebruik van data als onderlegger voor be - leidskeuzes en investeringen is nog lang niet overal ingeburgerd. Dat moeten data-specia - listen en de potentiële gebruikers zichzelf aanrekenen. Reflecterend volgt hieronder een aantal aandachtspunten. Nog te vaak op - timaliseren data -en gis-specialisten hun mo - dellen en data en zijn ze niet in staat om de verbinding te maken met de problemen die maatschappelijk ervaren worden. Dat vraagt om sensitieve nerds en aandacht hiervoor in de vorming van de professionals van de toe - komst. Wie de verbinding niet weet te maken staat uiteindelijk met lege handen, al beschik je over alle relevante data die je in een project maar zou wensen. Vaak wordt een visie opgesteld door een middag met elkaar in een hok te vergade - ren. We chargeren, maar beleidsmakers en beslissers moeten meer dan nu gebeurt data- en kennis gedreven te werk gaan. Bin - nen projecten wordt vaak te snel geantici- peerd op mogelijke oplossingen, zonder eerst te investeren in een gedeelde empiri- sche basis. Zoals eerder aangegeven: uitein - delijk levert dit vertraging en dus hogere kosten op. Op organisatorisch niveau be - speuren wij een gebrek aan ambitie om te investeren in een gezamenlijke kennisbasis die gericht de beschikbare data duidt en vertaalt in beslis-informatie. De kennisin - frastructuur is niet meer toegesneden op de Themakaart regionale energiestrategie (fictief) ALGORITMEN 14 opgaven die vooral decentraal tot een afwe- ging moeten komen. Data van bijvoorbeeld planbureau's of kennisinstellingen vinden lang niet altijd hun weg naar decentrale be - slissers. Dit is bij de grote decentralisaties in het omgevingsdomein een vergeten onder - deel. In de praktijk blijkt nog steeds een enorme terughoudendheid als het gaat om het investeren in het genereren van data en het delen van beschikbare data. Dit staat maatschappelijk optimale keuzes in de weg. Een positief voorbeeld vinden we in de wa - terschappen. Deze zijn ooit ontstaan vanuit de noodzaak te polderen en werken nu ef - fectief, efficiënt en kennis gedreven aan onze waterveiligheid en ?kwaliteit. Ook voor de energietransitie en mobiliteit zou zo'n aanpak en governance een goede refe - rentie kunnen zijn. Nieuwe norm voor de overheid De omgevingswet mag dan onverkort inzet - ten op een digitaal stelsel waarbij de be - schikbare data voor eenieder toegankelijk zijn en op dezelfde manier ontsloten, dat is nog geen garantie dat het gebruik van data al spoedig de nieuwe default wordt. Op ter -mijn zal de omgevingswet dit afdwingen, om de eenvoudige reden dat veel deskundi- ge burgers, organisaties en bedrijven zullen meekijken met de overheid en onvolkomen - heden zullen signaleren en ook repareren. Daarop vooruitlopend stellen wij voor dat de overheid het goede voorbeeld geeft en zichzelf dient te binden aan data-gedreven keuzes. We trekken de analogie met de best beschikbare techniek bij het verlenen van een vergunning. Daar waar een overheid aan anderen mag vragen de best beschikba - re techniek in een bedrijf te gebruiken, zou het de overheid sieren zelf ook de best be - schikbare technieken en informatie bij de eigen keuzes als uitgangspunt te nemen. Een kwestie van wederkerigheid en geloof - waardigheid. De lat kan wat ons betreft niet hoog genoeg liggen. Het ongevraagde advies van de Raad van State van 31 augustus 2018 'effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke ver - houdingen' wekt de interesse. De Raad van State signaleert dat data en digitalisering steeds vaker een rol spelen in besluitvor - ming en dat het tot op heden aan kaders en handvatten ontbreekt. De Raad wijst op het Interactieve vastgoedatlas 15 risico van ondoorgrondelijke algoritmes en de vertaling daarvan in machinetaal waar- bij het enkel voor een ICT-specialist nog is na te gaan of de algoritmes recht doen aan de beleidsmatige uitgangspunten. Uiter - aard is daarbij ook de navolgbaarheid en transparantie in het geding. De Raad van State wijst op het onvermogen van algoritmes om impliciete kennis mee te wegen. De 'tacit knowledge' en de eigenheid van een specifieke situatie. Dat zou juist het gewenste maatwerk op een robotachtige ma - nier kunnen frustreren. Hopelijk komt het kabinet met een inhoudelijke niet al te defen - sieve reactie op dit ongevraagde advies waarbij de kansen van data en digitalisering volop worden om - armd en de risico's realistisch wor - den geadresseerd. Data are here to s t a y.   Tot slot Gezien de opgaven waar we voor staan kunnen we het ons eenvoudigweg niet veroorloven om onze keuzes niet te baseren op data en met een open blik te kijken naar de consequenties van ons (niet) handelen. Data kunnen politieke en maatschappelijke keuzes onderbouwen en helpen eenieder onder ogen te laten zien wat de plussen en minnen zijn van die keuzes. Data zijn noodzakelijk. Wel is het zaak te blijven nadenken en ook 'door de data' heen te kijken. Zo wilde de WRO/Bro '85 paal en perk stellen aan het gebruik van de beruchte artikel 19 procedure waarmee kon worden afgeweken van het bestem - mingsplan. Kort na invoering van de WRO leek die missie geslaagd. Totdat bleek dat er eenvoudigweg veel minder gebouwd was en daardoor het gebruik van artikel 19 fors was afgenomen. Kortom, data vertellen veel, maar verklaren niet per se wat er aan de hand is. Data is nog geen informatie: data is feitelijk, informatie is maakbaar. De context zal al- tijd in ogenschouw genomen moeten wor - den. Bij het formuleren van een oplossing is het zaak mensen met lokale of situationele kennis te betrekken. Anders kunnen ver - keerde incentives of mechanismen ontstaan bij het formuleren van de oplossing. Zo kreeg een medewerker grondzaken een ex - tra beloning op basis van het aantal ver - kochte M2 en werd later ontdekt dat die M2 ver onder de marktprijs werden verkocht. Daarnaast is het zaak alert te blijven op de zelf vervullende werking die data kun - nen hebben: stel dat een navigatiesysteem op basis van criminaliteitscijfers in de rou - teplanner bepaalde buurten mijdt, dan is de kans groot dat die buurten op termijn nog onveiliger worden door minder sociale con - trole en dus nog meer gemeden gaan wor - den. Dat mag overigens nooit een reden zijn om die data dan maar niet te openbaren en te benutten. Het is uiteraard allereerst zaak om niet weg te kijken en de achterliggende oorzaken van die onveiligheid aan te pak - ken. Kortom, data gedreven beleid en pro - jecten zijn voor ons het nieuwe normaal, al kunnen we voorlopig nog niet zonder intel- ligentie en kritisch vermogen! "Omgaan met meer data blijft mensenwerk" LEES MEER Lees dit artikel ook online. ALGORITMEN 16 INTERVIEW MARLEEN STIKKER Directeur en medeoprichter Waag Society 17ALGORITMEN Data juist geen garantie voor morgen Dit najaar presenteerde de gemeente Amsterdam haar digital right charter met NYC en Barcelona presenteert spreken we met internetpionier Marleen Stikker over hoe algoritmes onze omgeving en daarmee ons leven in toenemende mate bepalen. Directeur van stichting Waag vindt dat er snel een 'algoritme autoriteit' moet komen: "Het gesprek over de werking van algoritmen is nog maar net begonnen". Tekst Evamarije Smit Beeld Waag Society "Neutrale data bestaan niet", zegt Stikker vaak tegen studenten informatica en an - deren bij kenniscentra. Ze kijken haar meewarig aan  en worden ongemakkelijk, vertelt Stikker, mede oprichter van Waag die zich bezighoudt met de sociale- en culturele impact van technologie. Maar ieder meetpunt is een interpretatie van de werkelijkheid, gaat ze verder waarop deze briljante rekenaars het idee krijgen dat ze over filosofie begonnen is. Het ongemak neemt verder toe, is haar ervaring. Stik - ker: "Er zijn ontelbaar veel vooraannames gedaan tot het moment dat je iets tot data verklaard. Wie de categorieën van de database definieert, definieert al voor een belangrijk deel de uitkomst. Dus wie bepaalt wat we meten? Dat wat we niet meten, telt niet mee in de analyse. Dit bepaalt voor een belangrijk deel de blikrich - ting. Vervolgens pas je algoritmen toe. Een algoritmen is niets meer dan: als dit, dan dat. Dan bepaalt het algoritme het schakelpunt, de inclusie of exclusie, de actie of niet-actie. Dat zijn eigenlijk instructies die je allemaal aan het licht zou moeten brengen want hoe besluit dat systeem? Kan het systeem ons uitleggen hoe het iets 18 INTERVIEW "Kan het systeem ons uitleggen hoe het iets heeft besloten" MARLEEN STIKKER 19ALGORITMEN heeft besloten? We hebben zichzelf uitleggende systemen nodig. Sommigen men - sen worden heel blij van kunstmatige intelligentie omdat systemen zelf gaan leren en tot conclusies komen maar we weten niet hoe die tot stand zijn gekomen. Ik denk dat we dat fundamenteel niet moeten willen". Het aardige van deze tijd, vindt Stikker, is dat de discussie over de "black box" (de niet meer te achterhalen beslisboom) wordt geopend. Het kennisniveau rond - om algoritmes verbetert. Elke zichzelf respecterende wetenschapper is op de hoogte van de vraagstukken rondom algoritmes. Behalve hun werk te verdedigen moeten zij ook hun digitale ontwikkelstappen inzichtelijk maken. Nu beleidsma - kers en planners nog, vult Paul Gerretsen aan, agent van de Vereniging DeltaMe - tropool en gesprekpartner van Stikker op haar werkkamer in Amsterdam. In de ruimtelijke ontwikkeling, stedenbouw en woningmarkt baseren professionals zich steeds meer op meer - en preciezere data. Dat klinkt goed maar leidt tot scenario´s "waar je het koud van krijgt" zegt Gerretsen. Hij vertelt van grote investeringspro - gramma´s op het gebied van verkeer die op stapel staan. De scenario´s hiervoor zijn geba - seerd op modellen die de vraag van de toekomst in kaart brengen. Ech - ter, die modellen zijn gevoed met data met statistische projecties geba - seerd op de ontwikkelingen van de afgelopen 20 jaar, niet die van de toekomst, terwijl beleidsdoelstellingen al wel helemaal anders zijn! De betrouwbare, precieze en integere statisticus die daar werkt levert de getallen aan wat leidt tot het bizarre gegeven dat we op basis van wat we 20 jaar geleden deden, de aankomende 20 jaar ontwikkelen. Gerretsen: "Dat is de input voor miljardeninvesteringen terwijl we eigenlijk met ze allen we - ten dat wat we de afgelopen 20 jaar hebben gedaan niet goed is! Het erge is dat bestuurders dit vaak niet eens weten". Heel herkenbaar voor Stikker die goed is ingevoerd, onder andere als een van de vier voorzitters van het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving, een initiatief van de rijksoverheid. "Dit is een systemisch probleem. We trainen software met histori- sche data. Stel dat we iets meten op ons 14-levensjaar en op basis daarvan voor - spellingen doen, dan missen we heel veel informatie met alle levensfasen die daar - na nog komen". De Belgische professor Mireille Hillebrand houdt zich bezig met de voorwaarden van algoritmen. Zij bedacht de Triple Test, een simpel en doeltref - fend hulpmiddel. Vraag je af: Which problem is solved, which problem is not solved en which problems are created? In plaats dat technologie en data alles oplost, cre - e ert het zelf ook nieuwe problemen. Die zul je in kaart moeten brengen om een goede afweging te maken. "Bestuurders weten dit vaak niet eens!" 20 ALGORITMEN De kaart van Amsterdam In zijn essentie is er technologisch gezien nog niet veel veranderd. Stikker die 25 jaar geleden als jong professional begon met "data liberation", het bevrijden en toegankelijk maken van data, stelt dat we met het ontsluiten van data niet altijd in de goede richting zijn opgeschoten. Zij ziet bovendien dat de impact die gegene - reerd kan worden door zaken digitaal te ontsluiten eerder de weg terug dan een vlucht vooruit neemt. Zowel Gerretsen als Stikker herinneren zich de ARCAM kaart, ruim 20 jaar geleden, waarop alle plannen voor de regio Amsterdam waren verzameld en wat voor het eerst een overzicht maakte. De digitalisering daarvan door Waag en De Digitale Stad bood alle betrokkenen een geweldige bak aan infor - matie op de diverse niveaus. De bijeen gebrachte informatie bracht de inconsequenties van beleid helder in kaart. Het was de eerste keer dat digitale kaarten online kwamen te staan, ruim voor google maps. Er was een platform aangekoppeld evenals live bijeenkomsten om met elkaar de discussie aan te gaan. Precies zoals je zou willen; transparant en van invloed op de plannenmakerij. De ARCAM kaart was de inspiratie voor de Nieuwe Kaart van Nederland, waarin voor heel Nederland de plannen in kaart werden gebracht. Nu zien beiden dat het steeds moeilijker wordt over deze data te beschikken en om ze als overzicht te presenteren. Gerretsen: "De Nieuwe Kaart van Nederland is wegbezuinigd en is recent op initiatief van de Rijksadviseurs voor de Leefomgeving, zo goed en zo kwaad als kon, op nieuw opgestart. Het blijkt pa - radoxaal genoeg steeds lastiger alle informatie bij elkaar te krijgen en is daarom nu nog een gaten kaas". Stikker vult aan dat het openbaar maken van informatie nog altijd weerstand oproept en dat overheden en bedrijven zich nog altijd niet graag in de kaart laten kijken: "Van overheden krijgen we vooral statische pdf´s en in het Amsterdamse bestuursinformatiesysteem Andreas, heeft meer hordes dan we vroeger met raw machine readable data konden doorzoeken.". Adaptief aan technologie Wat intussen wel duidelijk wordt, in de ogen van Stikker, is dat technologie en in - novaties ons voortdurend tot ander gedrag dwingen. De mens is vooralsnog adap - tief aan technologie in plaats van andersom. De zelfdenkende koelkast illustreert hoe technologie ons conditioneert: de koelkast kan melk op het boodschappenlijst - je van de winkel zetten maar dan moet je de melk wel op een vaste plek in de koel- kast terugzetten. Zo sprak Stikker recent met ontwikkelaars van zelfrijdende au - to´s: "Ze zijn nu bezig de auto zijn intenties te laten weergeven. De voetganger kan dan aan de buitenkant van de auto aflezen wat de auto wil gaan doen: vertragen, versnellen, links af, rechts af enzovoort. Dan ga je er vanuit dat wij als voetgangers adaptief moeten zijn aan wat de auto-industrie denkt hoe ze ons moeten waarschu - wen. Je ziet dus dat technologie ons steeds tot ander gedrag dwingt zodat wij met het systeem om kunnen gaan. Bovendien: daar waar we eerst met veel moeite de auto uit de binnenstad hebben gekregen komt hij er nu "zelfrijdend" weer terug in. Nog 21 aanweziger dan nu". Zo'n ontwikkelproces omdraaien is heel erg lastig. Het begint vaak met een lobby van een industrie die beloftes doet over werkgelegenheid, groei van de economie. Daar is de eindgebruiker of burger nooit bij betrokken; de overheid en het bedrijfsleven zijn de dominante spelers, een beetje gevoed door kennisinstellingen. Binnen de ontwikkelprocessen van deze driehoek gaat het mis, in de visie van Stikker omdat het maatschappelijk veld niet aan tafel zit. De overheid is de samenleving niet De overheid doet alsof zij de samenleving is maar dat is ze niet. Ze moet de samen- leving zelf aan tafel zetten. Stikker: Er zit veel waardeontwikkeling in het maat - schappelijke veld. Door deze gezamenlijke resources erkenning te geven kun je aan andere economische oplossingen werken. Het begrip 'commons' wordt daar internationaal voor gebruikt. Bij ons bekend als 'meent'. Commons zijn gedeelde bronnen die worden be - heerd door een gemeenschap op ba - sis van expliciete regels. Bronnen kunnen grond zijn, water, energie, maar ook kennis en software. Dat is de eerste stap. Met de grote opgaven in zicht moet je fundamenteel na - denken over wat we voor een huis - houden we willen in onze steden en dorpen. Dat gaat veel verder dat wat er nu in de driehoek overheid, markt en kennisinstellingen gebeurt; dat gaat het alleen over smart cities en enginering". De volgende stap, hoewel het ook parallel kan lopen aan de eerste stap is de ervaring van Stikker, is design toevoegen aan het ontwikkelproces van beleid. Stikker wil ontwerp als factor in beleidsontwikkeling. Dat betekent dat je veel meer moet prototypen: "Simpelweg design, met al zijn methodieken zoals co-creatie of citizen design wat veel meer mensen betrekt bij het proces, wordt een voorwaarde om tot beleid te komen. Je moet je beleid funderen omdat je gekeken hebt of het ook werkt in de praktijk. Misschien is dat wel de simpele interventie die nodig is: de verplichting om beleid eerst te prototypen", aldus Stikker. Het is haar overtuiging dat we een ander proces moeten opbouwen; van beleids - processen naar ontwerpprocessen. Met andere partijen aan tafel waardoor de dy - namiek verandert en het perspectief van de burger in beeld komt. Hun plek aan tafel maakt dat we andere waarden als fundament krijgen. Maar zover is het nog lang niet. Stikker is als voorzitter van het Overlegorgaan Fysieke Leefomgeving betrokken bij het onderzoek naar het aardgasvrij maken van wijken. Er zijn door het Ministerie van BZK 27 wijken geselecteerd die ieder tussen de 3 en 5 miljoen euro hebben gekregen. De vraag is of participatie van bewoners een selecte criteria "Burgers zouden een fundamenteel recht moeten hebben om data toe te voegen" 22 INTERVIEW "Dat betekent veel meer prototypen" MARLEEN STIKKER 23ALGORITMEN is geweest? Met hoeveel bewoners en huishoudens uit die 27 wijken is er gesproken over het voornemen van de gemeenten? Zijn ze betrokken bij het besluit wat de beste methode is? Met een opgave om voor 2040 van het gas af te zijn, is het goed om in kaart te hebben of participatie een sleutel tot succes is. Recht om data toe te voegen Naast het recht van toegang op (overheid)informatie zou er een fundamenteel recht moeten komen om data toe te voegen. Data die burgers met elkaar genere - ren, belangrijk achten en die serieus meegenomen wordt in beleid. De betekenis daarvan was al in 2006 zichtbaar. Toen leefde het beeld dat Schiphol maar één meetpunt had om geluid te meten. Het gevoel leefde dat wanneer er een duif op dat ene meetpunt zou gaan zitten de meting niet meer betrouwbaar was. Dat leidde tot de conclusie bij de burgers dat de data van Schiphol over geluidshinder niet te ver - trouwen was. Stikker: "Toen heeft Geluidsnet er een heel eenvoudig en goedkoop netwerk aangelegd van eenvoudige sensoren (duizenden meetpuntjes) huis aan huis, die realtime informatie verstrekten over overvliegende vliegtuigen. Doordat het een collectieve actie was van veel burgers samen, werd de data vertrouwd. Het is gecheckt door TNO en het draagvlak voor de uitkomsten van die data was enorm groot want iedereen was zelf betrokken geweest". Beleid voor de grote maatschappelijke transities zou geen "hogere ingenieurskun - de" moeten zijn. Databronnen en rekencapaciteit kunnen worden ingezet voor een breed gedragen beleidsontwikkeling, die het resultaat is van een open proces. Als de instructies in een beslisstructuur, het algoritme, openbaar is wordt de maat - schappelijke acceptatie veel groter. Niet alleen data moeten openbaar zijn, ook de algoritme die we in beleid verwerken. Heel fundamenteel daarin is het idee van prototyping, wat bovendien niet ingewikkeld is. Stikker: "Je moet prototyping niet ingewikkeld maken, begin klein met een groep mensen onder bepaalde condities. Als het werkt, breid je uit. Maak de groep iets complexer of bijvoorbeeld meer di- vers. Dan zijn we in staat door kleinschalige experimenten te ontdekken wat werkt, waar het werkt en hoe. Daarna ga je pas regels maken". LEES MEER Lees dit artikel ook online. 24 Gevaren van digitalisering Problemen bij geautomatiseerde overheidsbesluitvorming De overheid neemt in toenemende mate (deels) geauto- matiseerde besluiten. Ook in het ruimtelijk domein valt te verwachten dat programmatische aanpakken zullen wor- den uitgerold: de nieuwe Omgevingswet biedt daarvoor ruimte. De Raad van State schreef eerder dit jaar een On- gevraagd Advies over 'de effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen', waarop het kabinet begin november reageerde. Tijd voor een overzicht.  Tekst Steven Bastiaans, Niels Jak en Jan van Oosten 25 Burgers en bedrijven worden geregeld ge- confronteerd met besluiten van de overheid die (deels) geautomatiseerd zijn genomen. Het gaat hier om besluiten in de zin van ar - tikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht (Awb) die zonder directe menselijke tussenkomst tot stand komen. Te denken valt aan het toekennen van uitkeringen en het opleggen van aanslagen door de Belastingdienst( / Toeslagen), het Uit voeringsinstituut Werk - nemersverzekeringen en de Sociale Verze - keringsbank.  Voor het omgevingsrecht is van belang het softwaresysteem AERIUS dat deels geauto - matiseerde besluitvorming mogelijk maakt bij het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Deze programmatische aanpak voorziet in een toestemmingsregime voor activiteiten die stikstofneerslag veroorzaken op Natura 2000-gebieden. De aankomende Omge - vingswet voorziet in een generieke regeling voor dit instrument,  waardoor het te ver - wachten valt dat er in de nabije toekomst meerdere programmatische aanpakken zullen worden uitgerold. Kort samengevat worden de negatieve effecten van een be - paalde activiteit in een programmatische aanpak uitgewisseld tegen de positieve ef - fecten van maatregelen die worden getrof - fen in het kader van deze programmatische aanpak. Op die manier kunnen nieuwe acti- viteiten worden ontplooid in gebieden waarin de omgevingswaarden onder druk staan. Dit maakt het mogelijk om specifieke activiteiten, zoals projecten en andere (ruimtelijke) initiatieven (alsnog) mogelijk te maken door aan te sturen op het beheer van de gebruiksruimte in een bepaald ge - bied. Het is goed denkbaar dat hiervoor softwaresystemen worden ontwikkeld ver - gelijkbaar met AERIUS waardoor ook hier (deels) geautomatiseerde besluit vorming wordt geïntroduceerd. Gevaren en pijnpunten Op 31 augustus 2018 heeft de Afdeling ad - visering van de Raad van State (Afdeling advisering) een 'Ongevraagd advies over de effecten van de digitalisering voor de rechtsstatelijke verhoudingen' betreffende de positie en de bescherming van de burger tegen een 'iOverheid' uitgebracht. In dit ad - vies is de Afdeling advisering onder meer ingegaan op geautomatiseerde overheids- besluitvorming. In deze bijdrage vatten wij de in het advies gesignaleerde gevaren en pijnpunten en de hiervoor geboden hand - vatten samen. Aan bod komen de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Nederlandse Uitvoeringswet van deze verordening. Afsluitend zal aandacht wor - den besteed aan de vraag of de huidige be - ginselen van behoorlijk bestuur nog af - doende waarborgen voor burgers bieden in deze tijd van digitalisering. De Afdeling advisering constateert dat er steeds vaker overheidsbesluiten geautoma - tiseerd, zonder menselijke tussenkomst, worden genomen. Dit gebeurt door middel van zogeheten algoritmen, of beslisregels die door computers worden uitgevoerd. In - zet van zulke algoritmen voor besluitvor - ming kan efficiënt zijn: een computer ver - werkt sneller en nauwkeuriger gegevens dan de mens. Indien een veelvoud aan min of meer dezelfde besluiten dienen te wor - den genomen, biedt geautomatiseerde be - sluitvorming hier een nuttige oplossing voor. De Afdeling advisering signaleert bij deze ontwikkeling echter eveneens een tweetal problemen. Transparantieperikelen Allereerst ontstaat het probleem dat algo - ritmen door middel van een programmeer - taal moeten worden omgezet in machine - taal voor computers. De vraag of deze ALGORITMEN 26 ALGORITMEN grond van het PAS te verzekeren, heeft de Afdeling voor het bevoegd gezag de volgen- de norm geformuleerd:   'Ter voorkoming van deze ongelijkwaar - dige procespositie rust in dit geval op ge - noemde ministers en de staatssecretaris de verplichting om de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wij - ze zodat deze keuzes, gegevens en aanna - mes voor derden toegankelijk zijn. Deze volledige, tijdige en adequate beschik - baarstelling moet het mogelijk maken de gemaakte keuzes en de gebruikte gege - vens en aannames te beoordelen of te la - ten beoordelen en zo nodig gemotiveerd te betwisten, zodat reële rechtsbescher - ming tegen besluiten die op deze keuzes, gegevens en aannames zijn gebaseerd mogelijk is, waarbij de rechter aan de hand hiervan in staat is de rechtmatig - heid van deze besluiten te toetsen.' Aannames beoordelen Het valt op dat de beschikbaarstelling zoda - nig moet zijn dat het mogelijk is de gemaak - te keuzes en gebruikte gegevens en aanna - mes 'te laten beoordelen'. Voor een bedrijf of diens advocaat betekent dat dat het nodig kan zijn om daarvoor een deskundige in te schakelen, bijvoorbeeld een data-analist. Eventueel zou de rechter in het licht van rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zelfs een deskundige moeten benoemen. In een latere uitspraak van 18 juli 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak het hiervoor genoemde toetsingskader verfijnd, door ook enige verantwoordelijkheid bij de burger te leggen. Van belanghebbenden omzetting van algoritmen in een program - meertaal foutloos en nauwkeurig is gegaan, is voor een niet-ICT-specialist niet te contro - leren. Daarbij komt dat algoritmen gebruik maken van een groot aantal gegevens die mogelijk kunnen zijn ontleend aan diverse andere bronnen. Hierdoor wordt het voor burgers, die de behoefte voelen om de gege - vens waarop het besluit is gebaseerd te con - troleren, zeer bewerkelijk om inzage in al deze gegevens te verkrijgen. Het is voor een burger vaak nauwelijks mogelijk om na te gaan welke regels zijn toegepast bij het ne - men van het besluit en of deze regels ook daadwerkelijk doen waarvoor ze zijn be - doeld. Dit probleem van gebrek aan open - baarheid en transparantie speelt temeer in - dien de burger wenst bepaalde gegevens te rectificeren of te wissen. In dit verband is van belang dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) in een uitspraak van 17 mei 2017 met het oog op reële rechtsbescherming een toetsingskader heeft geformuleerd voor het gebruik van het al in de inleiding ge - noemde softwaresysteem AERIUS. Dit pro - gramma maakt deels geautomatiseerde be - sluitvorming mogelijk bij het PAS dat voorziet in een toestemmingsregime voor activiteiten die stikstofneerslag veroorza - ken op Natura 2000-gebieden. Voor het PAS en AERIUS wordt het risico van ondoor - zichtigheid van besluitvorming door de Af - deling uitdrukkelijk onderkend. Een gebrek aan inzicht in de gemaakte keuzes en ge - bruikte gegevens en aannames kan ertoe leiden dat een ongelijkwaardige procespo - sitie van partijen ontstaat, omdat zij niet kunnen controleren op basis waarvan tot een besluit wordt gekomen. Vanuit het per - spectief van partijen kan sprake zijn van een 'black box', aldus de ABRvS. Om de con - troleerbaarheid van de besluitvorming op 27 THEMA HIER INVULLEN "Menselijke heroverweging in bezwaarfase bevorderen" 28 kan namelijk worden gevergd hun verzoek om informatie en inzage in de maatwerk en standaard invoergegevens en de op basis daarvan met AERIUS Calculator verrichte berekeningen tijdig in de procedure te doen. Daarbij dient ? zo mogelijk ? te wor- den aangegeven welke specifieke gegevens het betreft, opdat het bestuursorgaan daar - in zo gericht en duidelijk mogelijk inzage kan geven. Ook hier kan het inschakelen van een deskundige mogelijk nodig zijn. Vermeldenswaard is dat het kabinet op dit moment verschillende onderzoeken heeft uitstaan waarbij wordt bezien hoe de beno - digde transparantie door bestuursorganen geoperationaliseerd kan worden. Robotachtige gelijkheid Ten tweede kunnen regels, aldus de Afde - ling advisering, in natuurlijke taal lang niet altijd één op één worden vertaald in een al- goritme. Regels in natuurlijke taal zijn per definitie abstract, daar deze op een ver - scheidenheid van situaties dienen te wor - den toegepast en vervolgens eerst moeten worden geïnterpreteerd voordat toepassing daadwerkelijk kan geschieden. Problema - tisch is dat algoritmen bedoeld zijn om van toepassing te zijn op situaties met gepro - grammeerde kenmerken en geen rekening kunnen houden met impliciete kennis, de noodzaak om de regel te interpreteren en met de noodzaak om alle omstandigheden van het geval mee te wegen. De Afdeling advisering concludeert dat door het verlies van een menselijke tussenkomst een burger sneller slachtoffer wordt van een 'robotach - tige gelijkheid', waarbij geen aandacht meer bestaat voor de eigenheid van zijn si- tuatie. Daarnaast vergroot digitalisering van de besluitvorming volgens de Afdeling advisering het gevaar op profilering en het nemen van besluiten op basis van statisti- sche verbanden. Niet het verwijtbaar han - delen van de burger staat in zo een geval vast, maar louter het vermoeden hiervan gebaseerd op grond van algemene kenmer - ken. De op 25 mei 2018 in werking getreden AVG beoogt hiertegen bescherming te bie - den. Menselijke tussenkomst De Afdeling advisering wijst er op dat de AVG in artikel 22 bepaalt dat geautomati- seerde besluitvorming, zonder menselijke tussenkomst, in beginsel niet is toegestaan. Het belang van deze bepaling is dat de mens niet (volledig) wordt vervangen door een computer, waardoor een betrokkene in be - ginsel altijd het recht heeft op menselijke tussenkomst bij genomen besluiten. Op dit verbod wordt in het tweede lid van artikel 22 AVG een uitzondering gemaakt, waarbij voor de overheid met name van belang is dat het verbod niet geldt indien geautomati- seerde besluitvorming is toegestaan bij een lidstaatrechtelijke bepaling die ook voor - ziet in passende maatregelen ter bescher - ming van de rechten en vrijheden en ge - rechtvaardigde belangen van de betrokkene (lid 2 aanhef en onder b). Wat dit in de prak - tijk betekent, zal nog nader moeten worden bepaald, waarbij de vraag welke passende maatregelen gelden ter bescherming van de burger een hele relevante is, aldus de Afde - ling advisering. In de Nederlandse UAVG wordt in artikel 40 voorzien in een algemene wettelijke uit - zondering: geautomatiseerde besluitvor - ming die geen profilering inhoudt, is toege - staan als deze noodzakelijk is om aan een wettelijke verplichting te voldoen of om een taak van algemeen belang te vervullen. Op profilering gebaseerde besluitvorming zon - der menselijke tussenkomst is slechts mo - 29 gelijk als een bijzondere wet daarvoor een grondslag biedt. Hierbij speelt namelijk, meer dan bij geautomatiseerde besluitvor- ming in algemene zin, het risico van discri- minatie, aldus de Afdeling advisering. Het kabinet heeft in zijn reactie op het onge - vraagd advies geschreven dat juist bij profi - lering door de overheid het wenselijk is om kwaliteitswaarborgen te ontwikkelen om fouten te voorkomen. Hieraan wordt mo - menteel door een interdepartementale werkgroep gewerkt. Aanvankelijk had de Afdeling advisering zich in haar advies op het voorstel van de wettekst van de UAVG op het standpunt gesteld dat de AVG ook buiten de situatie van profilering een bijzondere wettelijke grondslag vereist. De regering denkt daar evenwel an - ders over. Het is opmerkelijk dat de Afdeling advisering zich hier - over in het ongevraagd advies niet meer heeft uitgelaten. Een eventuele rechterlijke procedure over artikel 40 lid 1 UAVG zal in de toe - komst uitsluitsel kunnen geven over deze kwestie. Wat ons betreft zou geautomati- seerde besluitvorming zoveel mogelijk op een specifieke wettelijke grondslag moeten berusten, wat er ook zij van de verplichtin - gen die voortvloeien uit de AVG. Dat dwingt de wetgever om voor de betreffende besluit - vorming bewust stil te staan bij de noodza - kelijkheid en proportionaliteit om een algo - ritme in te zetten en na te denken over de waarborgen waarin daarbij moet worden voorzien. Daarnaast noemt de Afdeling advisering nog verschillende andere, voor de in deze bijdrage omschreven problematiek, rele - vante rechten voor burgers uit AVG, waar - onder het recht op inzage van hun per -soonsgegevens (artikel 15 AVG), rectificatie van hun persoonsgegevens (artikel 16 AVG) en zelfs het recht op gegevenswissing, of 'vergetelheid' (artikel 17 AVG). Aan de kant van de overheid noemt de Afdeling advise - ring nog enkele plichten uit de AVG, waar - onder de verplichting tot het rechtmatig, behoorlijk en transparant verwerken van persoonsgegevens (artikel 5 AVG) en het reeds bij de inrichting van systemen reke - ning houden met de bescherming van per - soonsgegevens (met inbegrip van het recht op inzage en rectificatie), ofwel privacy by design (artikel 25, eerste lid, AVG). Behoorlijk bestuur in digitaal tijdperk Gezien de geschetste ontwikkelingen over de digitalisering van besluitvorming en de hieraan verbonden risico's, voelt de Afde - ling advisering zich genoodzaakt om zich te buigen over de vraag of de bestaande alge - mene beginselen van behoorlijk bestuur nog afdoende waarborgen bieden voor bur - gers ten opzichte van het handelen van een bestuursorgaan. De Afdeling advisering is van mening dat deze beginselen, in samen - hang bezien met de AVG, op zichzelf al de nodige richting kunnen geven indien be - "Black box moet alle gegevens en handelingen van het softwaresysteem registreren" ALGORITMEN 30 stuursorganen deze op een juiste wijze in- terpreteren en toepassen in de relatie tus - sen de burger en digitale overheid. Nieuwe of specifieke ICT gerelateerde rechten zijn hiermee overbodig. Hierbij hecht de Afde - ling advisering in bijzonder aan het motive - ringsbeginsel en het zorgvuldigheidsbegin - sel.  Het motiveringsbeginsel, zo begint de Afdeling advisering, kan zo worden uitge - werkt dat in een besluit aan de burger toe -gankelijk moet worden toegelicht of, en zo ja welke, automatische beslisregels zijn ge - bruikt. Daarnaast dient te worden toege - licht of het besluit mede voortbouwt op (ge - automatiseerde) besluiten of gegevens van andere bestuursorganen eerder in de keten. Hiermee sluit de Afdeling advisering bij de uitwerking van dit beginsel duidelijk aan bij de lijn die de ABRvS in haar hiervoor ge - noemde AERIUS rechtspraak heeft uiteen - 31 gezet. Daarnaast dienen sommige besluiten simpelweg niet geautomatiseerd genomen te worden. Een criterium dat de Afdeling advisering aan dit verbod hangt, betreft besluiten die betrekking hebben op 'zwaar ingrijpende kwesties', zoals de integriteit van het men- selijk lichaam, privacy (wat weer een erg ruim begrip kan zijn) en het familie- en ge -zinsleven. Daarnaast wordt geadviseerd om maatwerk en 'menselijke' heroverweging in de bezwaarfase van geautomatiseerd tot stand gekomen besluiten te bevorderen. Het zorgvuldigheidsbeginsel dient vol- gens de Afdeling advisering zo te worden geïnterpreteerd dat bestuursorganen ruim - hartig rekening moeten houden met alle feiten en omstandigheden van het geval. Hierbij is van belang dat een bestuursor - gaan een besluit moet kunnen nemen dat strikt genomen afwijkt van wat voortvloeit uit de geautomatiseerde beslisregels. Of - wel, een bestuursorgaan dient een voldoen - de ruime discretionaire bevoegdheid te be - zitten. Zo wordt het probleem van de onterechte 'robotachtige gelijkheid' van een door een algoritme genomen besluit opge - lost en kan evident onterechte benadeling van een burger worden vermeden. In zijn reactie op het ongevraagd advies onderschrijft het kabinet dat de bestaande beginselen van behoorlijk bestuur door be - stuursorganen en de rechtspraktijk tegen de achtergrond van de AVG moeten worden toegepast. Daarnaast werkt BZK samen met een aantal gemeenten aan een Code Goed Digitaal Openbaar Bestuur. Hierin worden aanvullende afspraken gemaakt over het (her)gebruik van gegevens en data. "Sommige besluiten hoeven simpelweg niet geautomatiseerd genomen te worden" ALGORITMEN 32 FOTO: N. GASTKEMPER 33 Rechtsstatelijkheid by design Het advies van de Afdeling advisering kan positief worden gewaardeerd. Het biedt nuttige aanknopingspunten voor wetgever en bestuur om de positie van de burger te verbeteren in zijn relatie met de digitale overheid. Voor geautomatiseerde over - heidsbesluitvorming betekent dit onder meer dat de overheid telkens de balans moet zien te vinden tussen onder andere besluiten die niet geautomatiseerd tot stand behoren te komen, zoals besluiten over de integriteit van het menselijk lichaam, en het motiveren van gebruik van algo - ritmen en data van besluiten die wel geautomatiseerd kunnen worden genomen. Ten slotte geeft de Afdeling advisering mee om maatwerk en 'menselijke' her - overweging in de bezwaarfase van geautomatiseerd tot stand gekomen besluiten te bevorde - ren. Het ongevraagd advies maakt in ieder geval duidelijk dat het borgen van de controleerbaarheid en transparantie van op algoritmes gebaseerde besluiten van groot belang is. De vraag rijst hoe, in navolging van het advies, de rechtsstatelijkheid van dergelijke besluiten vergroot kan worden. Wellicht dat bij het ontwerp van een algorit - me al rekening kan worden gehouden met de uitlegbaarheid er van ('rechtsstatelijk - heid by design'). Zo is in een resolutie van het Europees Parlement uit 2017 wel het idee geopperd van een zogenoemde 'black box' die de gegevens registreert van elke handeling die het softwaresysteem uit - voert, met inbegrip van de redeneringen die tot zijn beslissingen hebben bijgedra - gen. Het gaat hier om rechtsstatelijkheid vooraf. In de literatuur worden ook wel sug - gesties gedaan om rechtsstatelijkheid ach -teraf te kunnen bewerkstelligen. Van Eck, Bovens & Zouridis noemen in een recent artikel in het Nederlands Juristenblad bij - voorbeeld het gebruik van een audit-functie waarmee een periodieke, steekproefsgewij - ze controle op de rechtmatigheid van de al- goritmes plaatsvindt. Zo kan worden nage - gaan of er geen discriminatie in het systeem is geslopen. Dit lijkt ons een welkome waar - borg. Steven Bastiaans, Niels Jak en Jan van Oosten zijn werkzaam bij Stibbe.  "Verantwoordelijkheid van de burger is ook gevraagd" LEES MEER Lees dit artikel ook online. ALGORITMEN 34 Op de troepen vooruit Data koppelen geeft kwaliteit aan corporaties Tal van kansen om digitale tech- nologie toe te passen bij de dienstverlening aan bewoners en in de eigen bedrijfsvoering, Wo- ningcorporatie Woonstad (Rot- terdam) ziet ze. De corporatie heeft zelfs een speciaal innova- tieteam, dat experimenteert met data-gestuurde projecten. Het gaat om administratieve proces- sen als het toewijzen van wonin- gen, maar ook om persoonlijke en gevoelige processen als het voorkomen van huurachterstand en betalingsproblemen. Digitale transformatie is dan ook geen louter technische zaak. Tekst Eric Smulders 35 Funderingsherstel door Woonstad Rotterdam in Kralingen FOTO: WOONSTAD ROTTERDAM 36 ALGORITMEN M aria Molenaar, sinds 2011 voorzitter van de Raad van Bestuur van Woonstad Rotterdam, zet stevig in op innova- tie. "Ik ben overtuigd van de noodzaak om voortdurend alert te zijn op wat er op ons af komt. Welke technologische ontwikkelin - gen bieden meerwaarde voor onze klanten, voor de samenleving of voor onze bedrijfs - voering? Ik zie veel organisaties om me heen die nog erg traditioneel werken en denken, met in de loop der jaren ingesleten patronen en vanzelfsprekendheden. Maar de wereld om ons heen verandert in razend tempo. Je moet oppassen dat je niet door de ontwikkelingen ingehaald wordt. Of, posi- tiever geformuleerd: het is prachtig om de kansen te gebruiken die deze ontwikkelin - gen bieden. Er is een beetje lef voor nodig, want je kunt niet alles overzien, maar het is goed mogelijk om op een verantwoorde ma - nier te experimenteren met verschillende toepassingen." Woonstad Rotterdam be - steedt veel aandacht aan de privacygevoe - ligheid van data en de morele kant van digi- taliseringprojecten. 10 jaar vooruit Sinds 2014 experimenteert Woonstad Rot - terdam daarom met verschillende innova - ties op basis van data en algoritmen. Aller - eerst gaat het daarbij om gestandaardiseerde processen die gemakkelijk te digitaliseren zijn, zoals het verhuurproces en de vastgoed - sturing. Maria Molenaar: "We zijn begonnen met het opstellen van bedrijfsregels, een soort eenvoudige algoritmen. Die heb je no - dig om te standaardiseren. Door vervolgens te digitaliseren waar het kan, kunnen we maatwerk leveren waar dat moet. Dat leidt tot een hogere klanttevredenheid en tot la - gere bedrijfslasten door slimmere sturing en efficiëntere bedrijfsvoering." Daarnaast ex - perimenteert de corporatie inmiddels ook met data en algoritmen bij het voorkomen van betalingsproblemen en het opsporen van fraude met sociale huurwoningen. Slimme data & vastgoedsturing Woonstad Rotterdam heeft bijna 61.000 eenheden in beheer, dus voor een mens is het onmogelijk die hele voorraad te over - zien op criteria als financieel rendement en kwaliteit, laat staan hoe goed het vastgoed aansluit op de huidige en toekomstige vraag en maatschappelijke criteria. Daarom wordt nu bij vastgoedsturing de hulp inge - roepen van big data en algoritmen. De cor - poratie werkt met een meerjarenbegroting voor investeringen en onderhoud. Voor - heen werd die MJB samengesteld op basis van kennis en ervaring van verschillende mensen, waardoor er altijd een stuk subjec - tiviteit in sloop. Door veel meer datage - stuurd te werken, kan de organisatie nu ge - richter, scherper en meer onderbouwd beslissingen nemen over het vastgoed. En transparanter verantwoorden waarom ze welke keuzes maken. Dat wordt zichtbaar in de 'wensporte - feuille' die Woonstad Rotterdam ontwik - keld heeft, die gedetailleerd beschrijft hoe de woningvoorraad er nu uit ziet en in de toekomst. Met een druk op de knop krijgt de gebruiker een realtime en integraal beeld van hoe de portefeuille op dit mo - ment scoort op meetbare criteria. Maar het systeem laat ook zien wat het effect is van de vastgoedaanpak die in de meerjarenbe - groting beschreven staat. Zo kan bijvoor - beeld zichtbaar worden dat de corporatie met de geplande investeringen over tien jaar vooruitloopt op de ambities van fun - deringsherstel, maar bijvoorbeeld onvol- doende vooruitgang boekt op de duur - 37 THEMA HIER INVULLEN "Er is lef nodig voor experimenten" MARIA MOLENAAR 38 ALGORITMEN zaamheidsdoelstellingen. Op basis van die harde cijfers kan de organisatie het beleid en de meerjarenbegroting bijsturen. Een onderdeel van de wensportefeuille zijn de zogenoemde risicokaarten, die Woonstad Rotterdam gebruikt om bouw - kundige risico's te inventariseren. Ook dat gaat op basis van big data. Risico's als zwam, asbest, slechte funderingen, brand- gevaar, schimmel en dergelijke worden in - tegraal bekeken. Een algoritme bepaalt de impact van die risico's. Zo kan de organisa - tie zien welke complexen de hoogste risico's hebben. Die worden dan als eerste aange - pakt. Deze integrale kijk heeft grote voor - delen voor bewoners, aangezien alle bouw - kundige problemen in een keer worden aangepakt. Voorheen kwam het voor dat in een woning de asbest werd gesaneerd en dat de corporatie twee jaar later opnieuw langs moest komen voor zwam of de funde - ring. Dat gaat de corporatie nu gecoördi- neerd doen. Blinde vlekken vullen Net als bijna elke organisatie constateert ook Woonstad Rotterdam bij de ontwikke - ling van nieuwe concepten dat de kwaliteit van de data niet optimaal is. Sommige data zijn verouderd of onvolledig. Dat probleem lost Woonstad deels op door blinde vlekken in te vullen op basis van extrapolatie en kansberekening. Simpel gezegd: wanneer iets in acht van de tien gevallen de uitkomst X heeft, dan is de kans groot dat dat in een ontbrekende file ook zo zal zijn. Door ont - brekende data aan te vullen, wordt de kwa - liteit van de bestanden steeds beter. Woonstad Rotterdam heeft een analyse - model gebouwd dat een alternatieve MJB kan maken. Het dient als objectieve bench - mark voor de MJB die de assetmanagers van de corporatie maken. Het model kijkt puur technisch naar de woningvoorraad en houdt heen rekening met sociale, emotione - le of politieke factoren. Verwachtingen bij bewoners, afspraken met de gemeente of reputatierisico's worden niet meegewogen. Zoals een schaakcomputer uitrekent wat de slimste zet is, zegt dit instrument wat van - uit technisch oogpunt de beste aanpak is van het vastgoed. Hieraan kunnen de asset - managers hun eigen MJB toetsen. Zo leve - ren algoritmen een integraal en diepgaand inzicht, dat helpt bij het maken van betere beslissingen. Voorkomen betalingsproblemen Een heel ander gebied waar data-analyse kansen biedt, is het voorkomen van beta - lingsachterstanden. Als huurders eenmaal een betalingsachterstand hebben opge - bouwd, dan is de kans groot dat ze steeds dieper in de financiële problemen zakken. Met als uiterste consequentie dat ze hun huis worden uitgezet. Zulke ontruimingen kosten veel geld, en niemand is erbij gebaat: de huurder niet, de corporatie niet en de sa - menleving niet. Daarom is het incassobe - leid van Woonstad Rotterdam er op gericht om huisuitzettingen te voorkomen. Dat doet de corporatie door mogelijke beta - lingsproblemen te voorspellen, zodat tijdig betalingsregelingen kunnen worden getrof - fen. Ook voor deze aanpak gebruikt de cor - poratie big data met een eigen ontwikkeld algoritme. Om inzicht te krijgen in risico's zijn allereerst relevante data aan elkaar ge - koppeld. Gegevens uit de eigen systemen van de corporatie, maar ook data van de ge - meente Rotterdam en het regionale ver - deelsysteem Woonnet Rijnmond. Op basis van die gegevens voorspelt het algoritme vrij nauwkeurig of iemand in de toekomst betalingsproblemen krijgt. Belangrijke voorspellers zijn het inkomen 39ALGORITMEN in relatie tot de huur en de leeftijd. Ook de betalingsgeschiedenis vertelt veel. Een huurder die eerder betalingsproblemen had, heeft een grote kans die weer te krij - gen. De terugval is hoog. Het systeem doet uiteraard geen exacte voorspellingen, maar kan wel vrij nauwkeurig aangeven wanneer iemand in de gevarenzone komt. Dat is voor de corporatie het signaal om tijdig beta - lingsregelingen te treffen en zodoende ca - lamiteiten te voorkomen. Woon