Het beleid focust op het zoveel mogelijk binnenstedelijk oplossen van de woningbouwopgave. Maar toch worden er ook woningen in stadsranden en uitleggebieden gebouwd. Het PBL onderzocht de krachten die inwerken op de stadsranden van de Nederlandse steden, met de volgende vragen voor ogen: Wie hebben grondposities in stadsranden? Wat is de woningbouwdruk op stadsranden? Hoe zijn stadsranden 'beschermd'? Daaruit blijkt dat grote verschillen zijn tussen stadsranden vanwege de specifieke mix van grondbezit, woningbouwdruk, restrictief beleid en landschap. Een 'afgewogen' en duurzame ontwikkeling van steden en bijbehorende stadsranden vraagt om regionale regie, maar juist dat blijkt in stadsranden lastig waar te maken.
De stadsrand is een overgangszone, een fringe belt, waar stad en land elkaar ontmoeten. In Nederland heeft de stadsrand een specifieke verschijningsvorm: het is een lappendeken van privaat initiatief en gecoördineerde, geplande ontwikkelingen. De stadsrand is doorsneden met infrastructuur, waterlopen en groene corridors. Naast grootschalige en geplande ontwikkelingen, zoals woonwijken, bedrijventerreinen en recreatieterreinen, zijn er braakliggende terreinen, volkstuincomplexen, rommelzones, en last but not least: intensieve tuinbouwgebieden.
Belangen van industrie, landbouw, wonen, natuur en recreatie ontmoeten elkaar aan de randen van de stad. Van oudsher probeert de overheid deze belangen met elkaar in overeenstemming te brengen en integrale opgaven te formuleren, maar we constateren dat stadsranden buiten de traditionele stedelijke én landschappelijke classificaties vallen en daardoor vaak sluitpost worden in de ruimtelijke afwegingen. Zelfs met de huidige focus op binnenstedelijk bouwen, lukt het niet altijd om woningbouw binnen het stedelijk gebied en daarmee buiten stadsranden te houden: sinds 2012 is zo’n 22 % van de gerealiseerde woningbouw buiten de stad terecht gekomen. Vaak is dit kleinschalige woningbouw in de wat kleinere gemeenten (figuur 1).
In het licht van de verschillende ambities rondom de woningbouwopgave, is het van belang de dynamiek in de stadsrand te erkennen: woningbouw raakt aan de opgaven voor klimaat, duurzaamheid, leefomgeving en natuur en landschap. Daarmee zijn er talloze mogelijkheden om koppelingen te maken en die opgaven te verweven met bouwinvesteringen. Om de woningbouwopgave beter te kunnen verbinden met die andere beleidsdoelen heeft het PBL grondbezit, woningbouwdruk en omgevingsbeleid voor alle stadsranden in kaart gebracht. Uitkomst is een inventarisatie van het krachtenveld rondom de woningbouwopgave. De stadsrand is gedefinieerd als een zone rondom alle bevolkingskernen groter dan 5000 inwoners. De dikte varieert met de grootte van de kern: hoe groter de bevolkingskern, des te breder de stadsrandzone (Hamers et al, 2009). Bij kleinere gemeenten is dat ongeveer driehonderd meter, bij de vier grote steden loopt dat op tot drie kilometer.
Het grondeigendom in de stadsranden wijkt af van het grondeigendom in zowel het landelijk gebied als in de stad (figuur 2). Binnen steden hebben gemeenten de meeste grond in handen (gemiddeld 45 %). Dat is een hoog percentage omdat hier ook de openbare ruimte en de gronden onder vallen die de gemeente uitgeeft in erfpacht. In het landelijk gebied zijn ‘natuurlijke personen’ (particulieren) dominant met gemiddeld 56 % grondbezit. In de stadsrand is het grondbezit meer verdeeld over publieke en private partijen en natuurorganisaties. Die gemengde eigendomsstructuur is het gevolg van de ruimtelijke dynamiek en de verschillende belangen. Ook tussen stadsranden zijn grote verschillen. Vooral het aandeel publiek eigendom verschilt aanzienlijk voor de grote steden (de G4: Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag), de middelgrote steden (G32) en de kleinere gemeenten. In de vier grote steden is het publiek eigendom in de stadsrand opvallend hoog (meer dan 70 %). Naarmate de steden kleiner worden, neemt het publieke grondbezit in de stadsrand af, en het eigendom van particulieren juist toe, van 11 % rond de vier grote steden tot 42 % rond de kleinere gemeenten.
Projectontwikkelaars hebben binnen het totale areaal stadsrand in vergelijking met gemeenten en particulieren weinig grond in bezit. Rondom de grote steden hebben zij 1,8 % van de grond in handen en in de kleinere gemeenten net iets minder dan 1 %. Maar in vergelijking met het landelijk van 0,1 % is dat wel weer veel. Bovendien is dat grondbezit van projectontwikkelaars geconcentreerd op plekken waar door het beleid ontwikkelingsmogelijkheden worden geboden, of waar deze ontwikkelingsmogelijkheden worden verondersteld. Die concentratie van bezit zien we in gebieden waar in het verleden ook al woningbouwopgaven lagen, zoals in de Haarlemmermeer, de Zuidplaspolder of de Waalsprong. Op andere plekken zien we die opeenhoping van grondbezit. Daar zijn de posities niet zo zeer het gevolg van actueel beleid, maar ingegeven door verwachtingen voor de langere termijn. Dit zien we bijvoorbeeld in de Purmer aan de oostkant van Purmerend (zie ook figuur 6).
Woningbouw is een belangrijke factor in de metamorfose van stadsranden. In de stad wordt nu flink gebouwd, maar de werkelijke ruimte voor woningbouw is sterk afhankelijk van prognoses, beleidskeuzes, kosten en de kwaliteit van de plekken die vrijkomen. In veel gevallen en om verschillende redenen zal de binnenstedelijke ruimte niet voldoende zijn, of niet geschikt om in de gehele woningvraag te voorzien. In dat geval kan worden uitgeweken naar de randen van de stad. We gebruiken hiervoor de gemodelleerde ‘restopgave’ uit de studie transformatiepotentie (Van Duinen et al, 2016). Voor die restopgave hebben zij de studie 'Nederland in 2030-2050: twee referentiescenario's – Toekomstverkenning Welvaart en Leefomgeving' (PBL, CPB 2015) gebruikt, ook wel bekend als ‘de WLO’ (figuur 3). Voor de COROP-regio’s werd de ‘restopgave’ woningbouw verdeeld over het areaal van de stadsrand. Dit geeft een indicatie voor de woningbouwdruk op stadsranden. De WLO-scenario’s geven een bandbreedte van de mogelijke woningvraag. In het lage scenario is de druk op de stadsranden laag; in het hoge scenario neemt de druk op de stadsrand toe, vooral in west- en midden-Nederland. In het lage scenario kan een groot deel van de woningbouwopgave binnen de stad worden opgelost, met slechts beperkte woningbouwdruk buiten de stad, en daarmee weinig effect op stadsranden. In deze studie hebben we er voor gekozen om alleen het hoge WLO-scenario met hoge woningdruk door te rekenen voor de effecten op de stadsranden. Dat betekent dat de bandbreedte van de WLO-scenario’s varieert van “nauwelijks druk op de stadsranden” in het lage scenario, tot de hier beschreven ‘restopgave’ in het hoge scenario.
Gebieden die vanwege natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden zijn beschermd, duiden we als groene druk in stadsranden. Om die op kaart aan te kunnen geven hebben we het provinciale beleid gegroepeerd in drie categorieën voor bescherming van groen: geen beleid, “ja, mits” beleid en “nee, tenzij” beleid (figuur 4). In deze laatste categorie valt al het ‘harde’ groenbeleid zoals de Natura 2000 gebieden, de UNESCO-erfgoederen maar ook het Natuur Netwerk Nederland en de bufferzones tussen de grote steden. Het ‘ja, mits’ beleid biedt wel ruimte voor stedelijke ontwikkeling, mits die de landschapswaarden niet aantasten of juist zelfs versterken (Pols et al, te verschijnen in 2018)
Het ‘kruisen’ van de rode met de groene druk leidt tot vier kwadranten met verschillende stadsrandprofielen die specifiek zijn voor de afzonderlijke gemeenten. Op de horizontale as is de woningbouwdruk op basis van het hoge WLO-scenario weergegeven, op de verticale as de groene druk in de stadsranden. Het landelijk gemiddelde bevindt zich op beide assen; de kwadranten zijn dus posities ten opzichte van het Nederlands gemiddelde (afbeelding 5):
1. Hoge rode druk – hoge groene druk. Veel steden in de nabijheid van de grote ‘oude’ natuurgebieden, zoals de kustzone, Amstel- en Vechtstreek, de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe vallen in dit kwadrant. De reeks van kuststeden, Amsterdam, het Gooi, Apeldoorn, Arnhem en Nijmegen sluiten goed aan op die natuurgebieden; de stadsranden zijn aantrekkelijk en goed beschermd. Die ligging biedt een goede uitgangspositie voor hoogwaardige woningbouw. Deze steden kunnen hun aantrekkelijke positie consolideren met hoogwaardige stadsontwikkeling zonder de aanwezige groenstructuur aan te tasten.
2. Hoge rode druk – lage groene druk. Bijna de gehele Zuidvleugel zit in dit kwadrant: de steden in de veel opener landschappen van de zee- en rivierkleigebieden. Deze steden zitten in een volstrekt andere positie. De rode druk op stadsranden is groot. En door de lagere bescherming van het landschap kunnen hier grotere aaneengesloten gebieden worden bebouwd. De afgelopen decennia gebeurde dat al op grote schaal tussen Den Haag en Rotterdam. Maar dat heeft er wel toe geleid dat het landschap versnipperde en veel groen op afstand van de stadskernen kwam te liggen. Om de aantrekkelijkheid van deze gebieden als woonmilieu te vergroten, zal flink moeten worden geïnvesteerd in nieuwe natuur- en recreatiegebieden, die vanuit het stedelijk gebied goed te bereiken zijn.
3. Lage rode druk – hoge groene druk. In middelgrote steden als Breda, Eindhoven, Assen, Hilversum, Maastricht is het volgens onze modellering niet nodig te bouwen buiten het bestaande stedelijke gebied. Wel is er groene druk. Voor zover nodig kunnen zij zich richten op de binnenstedelijke woningbouw en hun stadsranden inrichten als groenblauwe schakelzones tussen stad en ommeland.
4. Lage rode druk – lage groene druk. Ook in Groningen, Enschede en Parkstad Limburg blijft die woningbouwdruk beperkt en is het wat betreft de ruimte in de stad niet buiten de stad te bouwen. Door minder stringente bescherming van het landschap is hier de ruimte om in stadsranden te experimenteren met extensieve functiecombinaties van natuur, land- en tuinbouw en energiewinning.
Door deze stadsrandprofielen op de actuele grondeigendommen te leggen, kunnen we zien hoe de opgave zich verhoudt tot de verschillende spelers op de grondmarkt. Grondbezit is immers een belangrijke factor bij gebiedsontwikkeling. We verkennen het krachtenveld voor twee stadsregio’s: Amsterdam en Rotterdam.
De uitgangsposities voor het beleid in deze twee Randstedelijke metropoolregio’s verschilt aanzienlijk. Rondom Amsterdam is de groene én rode druk hoog (figuur 6). De beschermde groengebieden liggen aan de noord- en westzijde van de stad en zijn vooral in handen van natuurorganisaties, gemeenten en provincies.
Naast provincies en gemeenten is de Metropool Regio Amsterdam (MRA) actief. De regiegroep van de MRA bestaat uit 33 gemeenten, twee provincies en de vervoersregio. Zij hebben onlangs een verstedelijkingsvisie opgesteld, waarin tot 2040 een behoefte is voorzien van 230.000 woningen. Belangrijk is dat de juiste woningen op de juiste plekken worden gebouwd en bijdragen aan een duurzame leefomgeving. In thematische kaarten wordt de geschiktheid van de aanwezige verstedelijkingslocaties onderzocht. De (binnenstedelijke) plancapaciteit is meer dan genoeg, in het document worden geen concrete uitspraken gedaan over prioritering van locaties.
De stadsranden in de Rotterdamse regio liggen in het kwadrant van de hoge rode en de lage groene druk (afbeelding 7). Dat is een moeilijke uitgangspositie voor een kwaliteitsslag. In vergelijking met andere metropoolregio’s is hier minder natuur aanwezig en is de bescherming minder nadrukkelijk. De beschermde groengebieden rondom Rotterdam, zoals Midden Delfland, zijn vooral in handen van particuliere eigenaren en beschermd met een “ja, mits” regime, dat verstedelijking mogelijk maakt. De Rotte met de Rottemeren en de recreatiegebieden aan weerszijden daarvan zijn slechts ten dele beschermd.
In de Zuidplaspolder is veel grond in handen van een ontwikkelingsmaatschappij en van projectontwikkelaars, vanwege een eerdere verstedelijkingsopgave. De Zuidplaspolder is de laagste polder van Nederland en is kwetsbaar bij een eventuele dijkdoorbraak: woningbouw ligt nu minder voor de hand. De gemeente Rotterdam wil de nieuwe woningbouwopgaven meer concentreren in de stad, terwijl de buurgemeenten nog steeds kleinschalige suburbane woonwijken ontwikkelen tussen Rotterdam en Gouda in. Blijkbaar verschillen deze gemeenten in hun woonvisie.
Voor het gebied rond de verstedelijkingskernen in de metropoolregio Rotterdam Den Haag heeft de provincie het voortouw genomen in een overkoepelende verkenning voor duurzame verstedelijking: ‘Het landschapspark Zuidvleugel’ (2018). Deze verkenning voor het bouwen van 210.000 woningen tot 2040, is uitgevoerd in samenwerking met de gemeenten Leiden, Den Haag, Rotterdam, Dordrecht en Staatsbosbeheer. Doel van de verkenning is verstedelijking en groen in Zuid-Holland samen te brengen langs groenblauwe structuren. Meer dan voorheen zoekt de provincie naar een coördinerende en integrerende rol door regionale opgaven te formuleren en stakeholders hieraan te verbinden.
Dé stadsrand bestaat niet. We zien grote variatie in opgaven vanwege de specifieke mix van rode en groene druk en de variatie aan grondbezit. Ook bestuurlijk zijn er verschillen omdat grote steden en omliggende gemeenten vaak vanuit andere belangen handelen, terwijl hun stadsranden overlappen. Taken van de overheidslagen lopen uiteen: landschap en natuur is vooral een provinciale taak, verstedelijkingsbeleid ligt meer bij gemeenten. Opgaven voor stadsranden verkeren in een schemerzone tussen stad en land én tussen meerdere besturen en sectoren. Om deze effectief op de pakken is een andere bestuurlijke ruimte nodig, een ‘tussenruimte’ die zich op een schaal bevindt tussen de bestaande bestuurslagen in (Teisman, 2017).
Het integraal benaderen van fysieke opgaven voor stadsranden zal moeten gebeuren in deze bestuurlijke ‘tussenruimte’: claims voor wonen, werken en recreatie beperken zich niet tot randen van de eigen gemeente, maar waaieren uit over een groter gebied; claims voor wonen raken ook aan beleid voor natuur, landschap en waterbeheer waarvoor provincies verantwoordelijk zijn. Verbindingen van ‘groen en blauw’ tussen de stad en het ommeland zijn cruciaal voor een attractieve leefomgeving. Wij denken dat de hier beschreven stadsrandprofielen kunnen helpen van die stadsranden schakelzones te maken, door de woningbouwopgaven expliciet te synchroniseren met de ontwikkeling van groenblauwe structuren, de culturele identiteit van stad en landschap en wellicht zelfs de klimaatopgave en de energietransitie.
Reacties