30 2015/03 S+ROThemaStad van straksDe nieuwe stadGroeikernen vergrijzen, koopavondStadshart ZoetermeerFoto: Roger Dohmen, HHDe nieuwe stad en de overboS+RO 2015/03 31ThemaStad van straksDe nieuwe stadWim Derksenwww.wimderksen.com@wimderksendhdigheid van de provinciesDe stedelijke regio's moeten weer op deagenda. Zo lezen we in het PBL-rapportover de nieuwe demografie van destad. Wim Derksen, hoogleraarbestuurskunde aan de ErasmusUniversiteit, reageert: `Haarscherpworden tal van demografischeontwikkelingen beschreven. Hoe onderandere de relatie tussen de stad en hetommeland verandert en de stedelijkeregio's weer op de agenda mogen.'Derksen geeft zijn persoonlijke enwetenschappelijke mening.Wetenschappelijk kunnen we vaststel-len dat steden weer groeien en dat zevooral weer groeien omdat 30-plussersin minder groten getale dan voorheende stad verlaten. We kunnen weten-schappelijk ook vaststellen dat degroeikernen vergrijzen: de jeugd trektnaar de stad en komt nauwelijks meerterug. Maar of dat allemaal reden isvoor regionaal bestuur, laat zich nietwetenschappelijk bewijzen. Hoogstenskan ik vanuit mijn eigen vak, debestuurskunde, nog wat overwegingenmeegeven. Veel van die overwegingenzijn al bekend. Interessant is het vooralom te bezien of de nieuwe demografi-sche ontwikkelingen tot een andereafweging zouden moeten leiden.Anders gezegd: in de jaren 1990 hebbenwe met zijn allen de stadsprovinciesafgewezen. Is er reden om op diebeslissing terug te komen nu deverhoudingen tussen stad en omme-land aan het veranderen zijn?De oorsprong van hetprobleemWe praten al een tijdje over `hetregionale gat': het gebrek aan afstem-ming tussen gemeenten op regionaleschaal. Dat is niet zo vreemd omdat deactieradius van mensen steeds vakerde gemeentegrens is gaan overstijgen.De bereikbaarheid is enorm vergroot,waardoor arbeidsmarkten en woning-markten een regionaal karakter hebbengekregen. Met al dat heen en weertrekken van burgers ontstaan sturings-problemen, afstemmingsproblemen enverdelingsproblemen tussen gemeen-ten op regionale schaal.Als die schaalvergroting zich op alleterreinen unisono had voltrokken, wasde oplossing tamelijk simpel: we leggende vestingwallen een paar kilometerverder en vormen een nieuwe gemeen-te op regionale schaal. Maar zo helderis het resultaat van al die maatschap-pelijke dynamiek niet geweest. Er zijnvooral veel kris-kras-patronenontstaan, waardoor een eenduidigeschaal voor het `nieuwe lokaal bestuur'ontbreekt. Daardoor zal elke nieuwegrens voor gemeenten arbitrair zijn,zoals de huidige gemeentegrenzen ookhun oude maatschappelijke betekenishebben verloren.Zo ontstond het `regionale gat'. Deproblemen overstegen de gemeente-grenzen en de gemeenten kwamen ersoms samen niet uit. En als ze er weluitkwamen was er sprake van een`democratisch tekort' omdat debestuurders van al die samenwerkings-verbanden van gemeenten nietrechtstreeks waren gekozen. Je zoudenken: waarom lossen de provinciesdit probleem niet op? Zo had Thorbeckehet toch bedoeld: als de gemeentegren-zen worden overstegen, is de provincieaan zet. Maar de provincie heeft, zekerin de nabijheid van de grote steden, teweinig macht om de leidende rol over tenemen. Met de hi?rarchie is het maarmatig gesteld in het binnenlandsbestuur en dat geldt zeker voor derelatie tussen provincie en gemeenten.Regionale problemen moesten dus doorde gemeenten in gezamenlijk overlegworden opgelost. Maar die oplossingkent twee venijnige problemen. Teneerste is het afdwingen van bij meer-derheid genomen besluiten nieteenvoudig. Ten tweede zijn de lusten ende lasten van de problemen vaakongelijk verdeeld. En nog erger: delusten en lasten van de oplossing zijnvaak juist anders verdeeld. De oplossingvan het probleem van de ??n moet doorde ander worden gedragen.De gedachte dat een stadsprovincievoor de geschetste problemen eenoplossing zou kunnen bieden, was nogalverrassend. Waarom zouden de grotesteden wel naar een stadsprovincieluisteren, terwijl ze aan de mening vande `gewone' provincie vaak geheelvoorbijgaan? Of zou de stadsprovincieveel meer bevoegdheden moetenkrijgen? Maar wat doen we dan met deprovincies in de rest van het land?Ondanks deze verwarrende vragenliepen de bestuurders toch warm voorde stadsprovincie. Zij het met verschil-lende percepties. De centrumstedendachten dat zij voortaan de baaszouden worden, de provincies meendenhetzelfde en de randgemeentendachten dat de centrale stad vooral zouworden opgeknipt. Uiteindelijk spattedeze zeepbel uiteen, toen de bevolkingtweemaal bij referendum het plan naarde schroothoop verwees.Toch had de hele episode van destadsprovincies uiteindelijk wel eenpositief effect. De gemeenten begon-nen zich te realiseren dat patstellingenmet onderhandelingen konden wordenoverwonnen. En dat onderhandelenbetekent dat je moet uitruilen tussenportefeuilles. De gemeentebestuurdersonderhandelden voortaan net zo langtot iedereen met het resultaat thuiskon komen. In feite is dat wat er deafgelopen twintig jaar is gebeurd. >>32 2015/03 S+ROThemaStad van straksDe nieuwe stadGewoon stug dooronderhandelen, totiedereen een beetje tevreden was.Inderdaad, het gebeurde in achterka-mers. Gemeenteraden hadden weinig tezeggen. Maar er vielen wel besluiten.Nieuwe ontwikkelingenKunnen we op dezelfde manier door-gaan, of verandert de situatie zo fun-damenteel dat een verandering van hetbinnenlands bestuur onvermijdelijk is?Hoewel het PBL dapper blijft roepen dat`de toekomst van de stad in de regioligt', heb ik het gevoel dat die stelling opdit moment minder waar is dan twintigjaar geleden. Twintig jaar geleden waser echt sprake van een uitwaaieringvan de stedelijk activiteit over eengroot gebied (urban field!). In hetlaatste decennium is eerder sprake vanconcentratie. De stad als place to be isbelangrijker geworden, evenals deface-to-face contacten. Meer mensenwillen in de stad wonen. De stedengroeien hard (met uitzonderingen ennuances). Daarmee is de stad minderafhankelijk geworden van de randge-meenten. Sprak Amsterdam eerder nogover de Dubbelstad Amsterdam-Alme-re, Amsterdam lijkt op dit momentAlmere grotendeels te zijn vergeten.Maakte Den Haag in de jaren 1990 ruziemet Zoetermeer over de verhuizendemiddeninkomens, op dit moment maaktZoetermeer zich ernstig zorgen datDen Haag zich vooral op de eigen stadricht. En met reden.Dat het tij van de schaalvergroting isgekeerd, kan gevolgen hebben voor deverdeling van de lusten en de lasten inde stedelijke regio's. Zoals het PBL alaangeeft vergrijzen de groeikernenrondom de grote steden. Daarnaastdoet zich met name in Amsterdam deontwikkeling voor dat alles wat niethoogopgeleid en hipster is, naar buitende Ring wordt verdreven, en straksongetwijfeld verder naar randgemeen-ten en naar voormalige groeikernen.Dan gaan lusten en macht samenvallen(bij de stad) en is de kans klein dat inregionaal verband de problemen van deranden nog krachtdadig wordenaangepakt. Daarmee is de grote vraagvoor de toekomst: wie zorgt ervoordat de randen van de stadsregio'sblijven bloeien?Het Verdrag van Maastricht is van 1992.De euro is van 2002. De kredietcrisis ende eurocrisis kwamen in 2008. Het zijnbepalende momenten voor hettoegenomen belang en de toegenomenmacht van de Europese Unie. Binnen-kort moeten de lidstaten een structu-reel begrotingsoverschot hebben. Zegmaar: wat nu al voor de provinciesgeldt. Daarmee is in twintig jaar demacht in belangrijke mate verschovenvan de lidstaten naar Brussel. In DenHaag willen de meesten er nog niet aan,maar spoedig zullen ze beseffen datDen Haag leger en leger wordt.Inmiddels heeft het huidige kabinetgeblunderd met de vorming van ??nsuperprovincie. Het plan om Noord-Holland, Flevoland en Utrecht tefuseren werd een debacle. Omdat eenachterliggend idee ontbrak dan wel om-dat het niet lukte om dit idee op papierte zetten. Omdat de minister strate-gisch en inhoudelijk veel te licht was omhet plan te realiseren. Omdat meteenonduidelijkheid ontstond over detoekomst van de andere provincies.Maar ik betwijfel of na deze halfslach-tige poging om het binnenlands bestuurte hervormen, de rust zal weerkeren. Ikheb eerder het vermoeden dat deverantwoordelijke politici het bij eenvolgende poging niet zo halfbakkenzullen aanpakken.Ten slotte is de gemeentelijke herinde-ling in snel tempo voortgegaan. Deprotesten lijken af te nemen, om tweeredenen. Ten eerste gaat het inmiddelsvoor veel dorpen en zelfs steden omeen tweede of een derde herindeling. Enwie eenmaal in een groter verband isopgenomen, vindt het meestal wel goedals een volgende fusie wordt aangekon-digd. Ten tweede kunnen veel gemeen-ten hun taken nog maar nauwelijks aan.Met de drie grote decentralisaties van2015 op het terrein van zorg, jeugd enparticipatie zal dat gevoel alleen maartoenemen. Overigens worden de stedennauwelijks beter van al die fusies. Hetzijn eerder de randgemeenten die zichtegen de grote stad wapenen door metandere randgemeenten te fuseren. Datis een gemiste kans.Hoe nu verder?Vragen de ontwikkelingen om nieuwestappen? Uiteindelijk is dat een politiekeafweging. Maar ik kan wel enkeleoverwegingen meegeven: Het belang van structuurverande-ringen moet niet worden overschat.Het zal lang duren en veel energievragen, voordat het allemaal weereen beetje loopt. Het is beter omstructuren bestendig te maken tegenmaatschappelijke verandering, inplaats van de structuur steeds aande veranderende maatschappij aante passen. Maar dat laatste gaat niet altijd op.Als de structuur obsoleet is gewor-den, zal je toch een keer iets moetendoen. Niet alles valt met netwerkenen onderhandelen op te lossen, hoeeffectief die netwerken ook zijn. Cruciaal is voor mij de vraag of deproblemen van de randen van destedelijke regio's straks nog wordenopgelost. Twee decennia geleden wa-ren de grote steden vaak afhankelijkvan de medewerking van de rand-gemeenten voor de oplossing vangezamenlijke problemen. Straks zijnde randgemeenten afhankelijk van degrote steden voor de oplossing vanhun eigen problemen. Die problemen van de rand wordenniet opgelost met de herintroductievan de hi?rarchie. Het heeft geen zinom de provincie meer bevoegdhe-den te geven. Het heeft al helemaalgeen zin om op de schaal van deregio (weer) met nieuwe provincieste gaan experimenteren. Wie deS+RO 2015/03 33ThemaStad van straksDe nieuwe stadAlles wat niet hip is wordt inAmsterdam verdreven naar buiten deRing, Slotermeer AmsterdamFoto: Amber Beckers, HHgrote stad medeverantwoordelijkwil maken voor de problemen vande randen, zal de randen bij de grotestad moeten voegen. Het zou me nietverbazen als voor die richting wordtgekozen: fusie van stad en ommelandtot een kracht lokaal bestuur. Deze schaalvergroting op lokaalbestuur sluit goed aan bij de schaal-vergroting die al gaande is. Marlet enVan Woerkom deden in 2014 al eendenkexercitie in die richting. Op basisvan werkgelegenheid en het gebruikvan de voorzieningen concludeerdenzij dat Nederland genoeg had aan 57gemeenten.1 Vanzelfsprekend zijn degrenzen van die gemeenten arbitrair.Maar dat kan ook een argument zijnom niet te lang over die grenzen teblijven debatteren. De grote fusiegemeenten in Frieslandlaten zien dat grote gemeenten heelgoed kunnen samengaan met lokaledemocratie in de dorpen (en in dewijken). Als voor een dergelijke vergrotingvan de gemeentelijke schaal wordtgekozen, blijft er te weinig ruimteover tussen gemeente en Europavoor twee bestuurslagen. Provincieof Rijk zal moeten verdwijnen. Geletop het bestuurlijke gewicht van deprovincies is het evident dat het Rijkdie strijd gaat winnen.Gemeenschappen alswisselgeldcDaarmee is niet gezegd wat er moetgebeuren. En al helemaal niet wat erzal gebeuren. De discussie over het bin-nenlands bestuur is al jaren een `dansvan de kalkoenen'. Kalkoenen debat-teren over de vraag wie van hen moetverdwijnen. Dat is een weinig verhef-fend debat. Dat zal ook gelden voor eennieuw debat. Zonde van mijn tijd.Het is in dat verband te hopen dat bijeen volgende kabinetsformatie op eenlaat moment van de dag zonder veelnadenken en zonder veel deskundigheidwordt besloten tot het opheffen van deprovincies en het opschalen van de ge-meenten. Ja, de waterschappen mogenblijven bestaan. En kies dan wel vooreen capabele minister van BinnenlandseZaken.Bovendien kan recht worden gedaanaan die streken in het land die nog eenzekere eigenheid hebben. Denk aanFriesland, Limburg, en ook aan Brabanten aan Zeeland. Er is niets op tegen omnaar het Belgische model voor dezestreken `gemeenschappen' in het levente roepen, die zich vooral richten opcultuur en identiteit. Maar niet weeroveral gemeenschapsbesturen.Als inwoner van Den Haag heb ik nognooit het gevoel gehad bij Zuid-Hollandte horen. Noten1 Marlet, G. en Woerkom, C. van, De nieuwegemeentekaart, Utrecht, 2014.Wim Derksen geeft als zelfstandig pro-fessional onderwijs, trainingen en advies.Hij is tevens hoogleraar bestuurskundeaan de Erasmus Universiteit Rotterdamen verbonden aan PBLQ.