11TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015THEMA TOEZICHTDOOR JACK KRUIZINGA, CATH VAN MEURS, WOUT VERHEIJ, GERT JANDE VRIES, DE ALGEMENE REKENKAMER; ZIJ HEBBEN DIT ARTIKEL OP PER-SOONLIJKE TITEL GESCHREVENDe Algemene Rekenkamer heeft op 3 juni 2014 een rapport"Toezicht op presteren van woningcorporaties" gepubli-ceerd. Blijkens dit rapport schoot het volkshuisvestelijktoezicht op woningcorporaties op een aantal belangrijkepunten tekort. In de eerste plaats werd het toezicht op hetrechtmatig functioneren van corporaties gefrustreerd doordat corpo-raties de meldplicht van nevenactiviteiten niet of nauwelijks naleef-den. In de tweede plaats werd bij het toezicht op de governance enintegriteit te veel vertrouwd op de zelfregulering van de sector. In dederde plaats bleek toezicht op de volkshuisvestelijke prestaties nietgoed mogelijk vanwege het ontbreken van heldere doelen. Tenslotteblijkt uit het rapport dat er voor het volkshuisvestelijk toezicht relatiefweinig personele capaciteit beschikbaar was en dat het beleidsterreinvan de volkshuisvesting gekenmerkt werd door veel bestuurlijke enorganisatorische wisselingen.In 1996 zijn de woningcorporaties verzelfstandigd. Een belangrijkeaanname daarbij was dat de sector in staat zou zijn zichzelf te regule-ren, onder de voorwaarde dat daarbij sprake zou zijn van een goedintern en extern toezicht op de woningcorporaties. Goed toezicht isbelangrijk, het moet de ministeri?le verantwoordelijkheid voor devolkshuisvesting ondersteunen, de naleving van wet- en regelgevingbevorderen en informatie opleveren over de kwaliteit van de uitvoe-ring van publieke taken door zelfstandige organisaties.De volgende figuur geeft aan op welke wijze het toezicht op dewoningcorporaties in de periode 1996 -2014 was georganiseerd.BronToezichtoppresterenvanwoningcorporaties,AlgemeneRekenkamer,DenHaagjuni2014ALLEEN VERSTERKINGVAN TOEZICHT IS NIETVOLDOENDEIn juni 2014 kwam de Algemene Rekenkamer met het rapport "Toezicht op presteren vanwoningcorporaties", waarin te lezen staat hoe het volkshuisvestelijk toezicht op woningcorporaties tekort schoot. Maar met een versterking van het toezicht alleen ben je er niet.TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015121212Zoals de figuur laat zien bestaat het externe toezicht uit twee geschei-den onderdelen. Het eerste onderdeel betreft het financi?le toezichtdat wordt uitgeoefend door het Centraal Fonds Volkshuisvesting(CFV). Het tweede onderdeel betreft het volkshuisvestelijk toezichtwaarvoor de minister (soms staatssecretaris) sinds 1996 rechtstreeksverantwoordelijk is.In dit artikel gaan wij in op de belangrijkste uitkomsten van eenonderzoek van de Algemene Rekenkamer naar het functioneren vanhet volkshuisvestelijk toezicht op woningcorporaties1. De AlgemeneRekenkamer heeft dit onderzoek uitgevoerd mede ten behoeve van deParlementaire Enqu?tecommissie Woningcorporaties.2VOLKSHUISVESTELIJK TOEZICHTVolkshuisvestelijk toezicht richt zich primair op de vraag of woning-corporaties hun publieke kerntaak ? het bouwen, beheren en verhurenvan voldoende betaalbare woningen3? effectief, doelmatig, rechtmatigen integer uit voeren. Het volkshuisvestelijk toezicht richt zich op devolgende drie aspecten:1. de rechtmatigheid van het handelen van de corporaties;2. de governance en integriteit van corporaties;3. het volkshuisvestelijk presteren.Toezicht op rechtmatigheid gefrustreerd omdat corporaties de meldplichtnevenactiviteiten niet/onvoldoende nalevenHet toezicht op de rechtmatigheid richt zich op de vraag of corpora-ties zich bij de uitvoering van hun werkzaamheden aan de geldendewet- en regelgeving houden (de juiste dingen doen). Dit toezicht wordtzowel preventief als repressief uitgeoefend.Het preventieve toezicht richt zich op activiteiten die corporatiesvooraf ter goedkeuring aan de minister moeten melden. Het gaat daar-bij onder andere om fusies, verkoop van woningen, wijziging van sta-tuten of het aangaan van nevenactiviteiten. Het repressieve toezichtwordt uitgeoefend op basis van signalen over activiteiten van corpora-ties die mogelijk strijdig zijn met de regelgeving en/of niet vooraf aande minister gemeld zijn.In de uitvoering van het volkshuisvestelijk toezicht krijgt het toezichtop de nevenactiviteiten de meeste aandacht. Woningcorporatiesmogen naast hun publieke kerntaken onder voorwaarden ook (com-merci?le) nevenactiviteiten uitvoeren. Zij hebben deze ruimte gekre-gen omdat er zich situaties kunnen voordoen waarin verbreding vande activiteiten in het belang is van de volkshuisvesting en van (poten-ti?le) huurders/bewoners. Denk hierbij bijvoorbeeld aan nieuwe woon-wensen op het gebied van leefbaarheid en sociale veiligheid, waarbijsprake kan zijn van een integrale volkshuisvestelijke aanpak, waarbijwoonwijken worden geherstructureerd door invlechting van duurderehuur- en koopwoningen, bedrijfsruimten en maatschappelijk vast-goed, zoals buurthuizen, sportaccommodaties, culturele centra.Omdat de overheid zich bewust was van het risico dat woningcorpora-ties hiermee hun eigen financi?le continu?teit op het spel zouden kun-THEMA TOEZICHTToezichtopvolkshuisvestelijkpresterenwasdeafgelopenjarennietgoedmogelijkvanwegehetontbrekenhelderedoelentavbijvoorbeelddeleefbaarheidvanbuurtenenwijken(MichielWijnberghFotografie)13TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015nen zetten, werd in 2001 hiervoor een meldplicht in het leven geroe-pen. In de praktijk bleken woningcorporaties de verplichting omnevenactiviteiten vooraf ter goedkeuring voor te leggen aan de minis-ter echter niet of nauwelijks na te leven. Het ministerie signaleerdehierdoor de meeste activiteiten pas achteraf op basis van de jaarstuk-ken van de corporaties of op grond van signalen uit het veld. De ver-antwoordelijke bewindspersonen waren hierdoor niet of pas laat op dehoogte van de nevenactiviteiten van woningcorporaties, waardoor zeook niet goed konden beoordelen in hoeverre de nevenactiviteiten inverhouding stonden tot de kernactiviteiten en of er sprake was vanaanvaardbare financi?le risico's.WERKTERREINDaarnaast werd in de loop van de jaren de definitie van toegestanenevenactiviteiten steeds verder opgerekt. Waar de ministeri?le regelin-gen de toegestane nevenactiviteiten van corporaties nog beperkten totde realisatie van vastgoed voor welzijnsactiviteiten (buurthuizen endergelijke), werd ook vastgoed voor onderwijs, eerstelijns gezond-heidszorg, sport en cultuur steeds meer geaccepteerd als het werkter-rein van corporaties.Het formuleren van een helder beleids- entoetsingskader zien wij als ??n van debelangrijkste uitdagingen van de ministerEind 2009 deed de Europese Commissie een uitspraak over de wijzewaarop Nederland de Europese regels voor mededinging toepaste bin-nen de woningcorporatiesector. Deze uitspraak is op 1 januari 2011 inNederlandse regelgeving omgezet en bleek vergaande consequenties tehebben voor de financieringsmogelijkheden van nevenactiviteiten.Sindsdien mogen woningcorporaties uitsluitend nog voor de socialekerntaken (Diensten van Algemeen Economisch Belang: `DAEB-activiteiten') tegen `geborgd' (en dus tegen lagere rente) geld lenen.Alle overige (niet-DAEB-) activiteiten moeten, hoe kleinschalig ook,marktconform worden gefinancierd. Bestaande leningen moeten ophet moment waarop de leningen aflopen worden ge(her)financierdtegen marktconforme condities.Daarnaast staat in de EU-beschikking dat het eventueel ten onrechtegenoten rentevoordeel teniet moet worden gedaan. Hoe dit in de prak-tijk vorm moet krijgen is nog onduidelijk. De EU-regels voor de schei-ding tussen publieke en commerci?le activiteiten zijn echter tot dus-ver nog niet omgezet in Nederlandse wet- of regelgeving. Zolang datniet is gebeurd blijft onduidelijk wat de exacte omvang van deopnieuw te financieren activiteiten is en hoeveel genoten rentevoor-deel er over de jaren heen in welk ritme moet worden terugbetaald.Deze constatering leidde voor de Algemene Rekenkamer tot de aanbe-veling te zorgen voor een duidelijke afbakening tussen de kerntakenen de nevenactiviteiten van corporaties.Toezicht op governance en integriteit blijft te veel vertrouwen op zelfregule-ringToezicht op de governance en integriteit houdt in dat de minister toe-ziet of corporaties hun kerntaken op integere wijze uitvoeren en of zijdaarover transparant verantwoording afleggen.Het toezicht op de governance en de integriteit toonde door de jarenheen steevast aan dat het zelfregulerend vermogen van de corporatiestekort schoot. Zo constateerde De Nederlandsche Bank in 2006 dat hetinterne toezicht beperkt werd ingevuld en dat het externe toezicht opde governance en integriteit onvoldoende was en onvoldoende prik-kels bood om corporaties goed te laten presteren4.Niettemin bleven de achtereenvolgende verantwoordelijke bewinds-personen voornamelijk vertrouwen op de goede werking van de zelfre-gulering en het interne toezicht binnen de sector. Een uitzonderinghierop vormde de periode 2009-2011 toen de toenmalige minister Vander Laan besloot het toezicht op de governance en integriteit te inten-siveren. In 2011 concludeerde het CFV dat een forse cultuuromslagnoodzakelijk was en dat "de tijd van vrijblijvendheid" voorbij moestzijn5. Niettemin besloot zijn opvolger, minister Donner, de intensive-ring van het toezicht in 2011 toch te be?indigen. De minister motiveer-de zijn besluit met de conclusie dat de omvang van aan corporatiesgerelateerde criminaliteit beperkt leek te zijn en dat op het terrein vanintegriteit vooruitgang was geboekt. Het was nu verder aan de sectorzelf om integer handelen te bevorderen.Toezicht op volkshuisvestelijk presteren niet goed mogelijk vanwege ontbre-ken heldere doelenHet toezicht op het volkshuisvestelijke presteren richt zich op de uit-voering van de publieke kerntaken van woningcorporaties. Hierbijtoetst de minister of de corporaties de gestelde doelen realiseren op dezes prestatievelden die vermeld staan in het Besluit Beheer SocialeHuursector (BBSH):1) de kwaliteit van de woningen;2) de leefbaarheid van buurten en wijken;3) wonen en zorg;4) de verhuur van woningen;5) het betrekken van bewoners bij beleid en beheer;6) financi?le continu?teit6.Het toezicht op de volkshuisvestelijke prestaties van woningcorpora-ties is onvoldoende van de grond gekomen. Weliswaar informeerdende ministers tot 2006 de Tweede Kamer in hun jaarlijks"Toezichtsverslag Sociale Huursector" en hun jaarlijkse toezichtbriefover de prestaties van de corporaties maar vormden zich daarovernagenoeg geen oordeel. Dat was ook niet goed mogelijkomdat de hiervoor genoemde taakvelden onvoldoende waren uitge-werkt in heldere doelstellingen. De ministers achtten dat aanvankelijkop landelijk niveau ook niet goed mogelijk. Zij zagen dat primair alseen taak van de gemeenten en de woningcorporaties z?lf. Het toezichttoonde echter door de jaren heen herhaaldelijk aan dat ook deze partij-en er op lokaal niveau onvoldoende in slaagden tot meetbare doelen engoede prestatieafspraken te komen. Derhalve ontbrak een helderbeoordelingskader om de prestaties van de woningcorporaties te kun-nen beoordelen. Het formuleren van een helder beleids- en toetsings-kader zien wij als ??n van de belangrijkste uitdagingen van de minis-ter.ORGANISATORISCHE CONTEXTWanneer wij de gehele periode van 1996-2014 overzien valt in de eersteplaats op dat het beleidsterrein Wonen kampte met een zeer sterkebestuurlijke en organisatorische dynamiek. In de tweede plaats valt opdat de capaciteit voor het uitoefenen van het volkshuisvestelijk toe-zicht relatief beperkt was en een dalende tendens vertoonde. Op beideaspecten gaan wij hierna in.THEMA TOEZICHT14TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 1 MAART 2015THEMA TOEZICHTVeel bestuurlijke en organisatorische wisselingenHet beleid en de organisatie van de corporatiesector waren voortdu-rend aan veranderingen onderhevig.De Woningwet 1991 werd sinds de inwerkingtreding 78 maal gewijzigden het takenpakket van de corporaties werd in 1997 (leefbaarheid) en in2001 (wonen en zorg) met nieuwe taakvelden uitgebreid. Daarnaastwaren in die periode achtereenvolgens 12 (!) bewindspersonen verant-woordelijk voor de portefeuille volkshuisvesting. De organisatie vanzowel het volkshuisvestelijke als het financi?le toezicht werd 7 keergewijzigd, al dan niet in samenloop met departementale herindelin-gen.Ook de sector z?lf was voortdurend in beweging, onder meer doorfusies. Midden jaren negentig waren er ruim 750 corporaties, begin2014 was het aantal bijna gehalveerd tot 381. Maar de beweging zat ookin de uitdijende taakopvatting, gevoed door de tijdsgeest en deelsgesanctioneerd in ministeri?le regelingen: een steeds diverser en volu-mineuzer palet aan nevenactiviteiten werd ondernomen, waaronderde realisatie van vastgoed voor buurthuizen, onderwijs, eerstelijnsgezondheidszorg, sport en cultuur.Wij denken dat door de oprichting van eenonafhankelijke toezichtautoriteit waarin zowelhet financieel als het volkshuisvestelijk toezichtworden gebundeld het toezicht op decorporatiesector aan slagkracht en effectiviteitkan winnenVolkshuisvestelijk toezicht kampte met geringe capaciteitStructureel waren ongeveer 10 voltijd medewerkers bij het ministeriebeschikbaar voor het uitoefenen van het volkshuisvestelijk toezicht opongeveer 380 woningcorporaties. Daarbij kon vanaf 1998 nog gesteundworden op de werkzaamheden van 20-25 accountmanagers die ressor-teerden onder de afdeling Beleid en derhalve geen onderdeel van hettoezicht uitmaakten. Deze accountmanagers onderhielden de contac-ten met de woningcorporaties in het veld. In 2009 was dit aantal afge-nomen tot 17, en in 2011 werd het accountmanagement helemaal stopgezet. Als gevolg daarvan moest voor het uitvoeren van het volkshuis-vestelijk toezicht jaarlijks gedurende twee maanden capaciteit wordeningeleend van andere organisatieonderdelen van het ministerie.Daarnaast constateerde de Algemene Rekenkamer dat kennis over cor-poraties onvoldoende werd gedocumenteerd en vastgelegd en eronvoldoende werd ge?nvesteerd in ondersteunende ICT. Daardoor washet niet goed mogelijk om snel (meerjarig) zicht te krijgen op het han-delen van afzonderlijke corporaties.TENSLOTTEOp 11 december 2014 ging de Tweede Kamer akkoord met het amende-ment-Verhoeven c.s. (Kamerstuk 33 966 nr. 27) dat de vorming van ??nnieuwe toezichtautoriteit regelt zoals ook door de parlementaireenqu?tecommissie werd bepleit. Deze autoriteit moet, naast financieeltoezicht ook toezicht gaan houden op de rechtmatigheid, governanceen integriteit, beschermen van maatschappelijk bestemd vermogen,compensatie (i.e. staatssteun). De minister heeft aangegeven dit amen-dement over te nemen en af te zien van zijn voornemen om het finan-cieel en het volkshuisvestelijk toezicht door twee instanties te latenuitvoeren.Hiermee slaat het toezicht op de corporatiesector weer een nieuwe wegin. Wij denken dat door de oprichting van een onafhankelijke toe-zichtautoriteit waarin zowel het financieel als het volkshuisvestelijktoezicht worden gebundeld het toezicht op de corporatiesector aanslagkracht en effectiviteit kan winnen. Maar het kan niet blijven bijeen versterking van het toezicht alleen. Andere belangrijke succesfac-toren zijn: zorg voor een duidelijke en in wetgeving vastgelegdeomschrijving van het werkdomein van woningcorporaties, een uitge-werkt toetsingskader voor het beoordelen van de prestaties van corpo-raties en voldoende mensen en middelen om het (volkshuisvestelijk)toezicht op professionele en effectieve manier uit te kunnen voeren.Noten1 Algemene Rekenkamer, "Toezicht op presteren van woningcorporaties", 3 juni2014.2 Parlementaire enqu?tecommissie woningcorporaties, Tweede Kamer3 Woningcorporaties hebben vooral woningen met lage huren in hun bezit. Dezewoningen zijn niet voor iedereen beschikbaar. Volgens artikel 70c, sub 1 vande Woningwet moet er bij toewijzing voorrang worden gegeven aan personendie door hun inkomen of door andere omstandigheden moeilijkheden ondervin-den bij het vinden van passende huisvesting. In het artikel refereren we hier-aan door te spreken van `betaalbare' woningen.4 Advies toezicht op woningcorporaties, 20 juni 2006, Amsterdam: DeNederlandsche Bank.5 Integriteit, maatschappelijk verantwoord, Januari 2011, Naarden: CentraalFonds Volkshuisvesting.6 Alleen het oordeel over het zesde prestatieveld, de financi?le continu?teit , isgeen onderdeel van het volkshuisvestelijk toezicht maar van het financi?le toe-zicht en is voorbehouden aan het CFV.