29TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015ACHTERGRONDDOOR STEVEN KROMHOUT, SENIOR-ONDERZOEKER EN PARTNER BIJ RIGORESEARCH EN ADVIESIn de Herzieningswet en het Besluit Toegelaten InstellingenVolkshuisvesting (BTIV) 2015 is een nieuwe norm voor passendtoewijzen voorzien. Die norm verplicht woningcorporaties omten minste 95% van de huishoudens uit de huurtoeslagdoel-groep aan wie zij een sociale huurwoning toewijzen, te huisves-ten in een woning tot de aftoppingsgrens. Eerst was sprake van eeningroeiregeling tot 2018, maar de Tweede Kamer drong via een motieaan op een snellere invoering in 2016.Passend toewijzen is op zich geen nieuwe eis van het Rijk.Woningcorporaties worden al veel langer geacht om hun woningenpassend te verhuren. In het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH)staat sinds jaar en dag dat corporaties bij het verhuren van woningentot de aftoppingsgrenzen `zoveel mogelijk voorrang' moeten geven aanwoningzoekenden die in aanmerking komen voor huurtoeslag. Tochzijn er op dit moment maar weinig corporaties die bij toewijzinggericht sturen op de doelgroep voor huurtoeslag1. Om dat te kunnenbegrijpen moeten we teruggaan in de tijd.VAN SCHEEFHEIDBESTRIJDING NAAR KEUZEVRIJHEIDIn 2000 verscheen de Nota Mensen Wensen Wonen. Die markeerde deovergang van volkshuisvesting naar woonbeleid, waarin meer ruimtezou komen voor individuele keuzevrijheid. In de jaren negentig washet bestrijden van goedkope en dure scheefheid een van de centralebeleidsthema's. Woonruimteverdeling speelde daarbij een belangrijkerol. Via toewijzingsregels moesten corporaties voorkomen dat huis-houdens met een laag inkomen in dure woningen werden gehuisvesten de huursubsidie-uitgaven zouden oplopen.Dit risico werd nog groter door de invoering van de nieuweHuursubsidiewet in 1997, waarbij de remmende werking van de kwali-teitskorting verminderde. Daarom werden tegelijkertijd twee presta-tienormen ge?ntroduceerd: een uitgavennorm, die betrekking had ophet gemiddelde huursubsidiebedrag van de ontvangers en een ver-huisnorm, die bepaalde dat bij maximaal 4% van de toekomstige huur-toeslagontvangers een woning boven de aftoppingsgrens mocht wor-den toegewezen2. Het Rijk controleerde of gemeenten en verhuurderszich aan deze prestatienormen hielden en kon eventueel boetes uitde-len."Binnen de sector wordt zeer verschillend gedachtover de zin en onzin van sturen op inkomen via dewoonruimteverdeling"Om te kunnen voldoen aan de prestatienormen maakten veel gemeen-ten en corporaties bij de woonruimteverdeling gebruik van een uitge-breide huurinkomenstabel. Woningzoekenden konden hierin aflezenvoor welke huurwoningen zij in aanmerking kwamen. De transparan-tie en keuzevrijheid van woningzoekenden werd hierdoor beperkt.Deze beperkingen verhielden zich slecht met de beleidstrend naarmeer marktwerking en keuzevrijheid. Daarom gingen steeds meerstemmen op om de huurinkomensnormen te versoepelen of zelfs af teTERUG VANWEGGEWEEST:PASSEND TOEWIJZENVanaf 2016 moeten corporaties huishoudens die in aanmerking komen voor huurtoeslag zoveel mogelijkhuisvesten in woningen onder de aftoppingsgrens. Deze norm is bedoeld om de huurtoeslaguitgaven tebeperken en de betaalbaarheid voor nieuwe huurders te verbeteren. Daarmee is passend toewijzenterug van weggeweest.30TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015schaffen. Waarom zouden woningzoekenden zelf niet kunnen bepalenwelke woningen bij hen passen? Zo was de redenering rond de millen-niumwisseling.In 2000 startte in het Knooppunt Arnhem Nijmegen (KAN) een experi-ment met het afschaffen van huurinkomensnomen en andere pas-sendheidscriteria. De helft van het aanbod werd m?t passendheidscri-teria aangeboden, de andere helft zonder. Uit de resultaten van hetexperiment bleek dat slechts weinig huishoudens met een laag inko-men gebruikmaakten van de mogelijkheid om duurder te gaan huren.En dat het experiment niet leidde tot een hoger beroep op de huursub-sidie3. In navolging van het KAN-experiment werden in veel regio's depassendheidscriteria afgeschaft of versoepeld.EINDE PASSENDHEIDSTOETSHet passend toewijzen verdween helemaal naar de achtergrond toenhet toezicht daarop werd afgeschaft. In 2006 werd de huursubsidiere-geling overgeheveld naar het ministerie van Financi?n. DeBelastingdienst had grote moeite met de uitvoering van de huurtoe-THEMA BETAALBAARHEID(Foto:DavidRozing,HollandseHoogte)31TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015slag, zoals de huursubsidie voortaan heette. Daarom werd in 2008besloten het toezicht op passend verhuren vanuit het Rijk af te schaf-fen. In een gezamenlijke brief van Aedes en VNG werden corporatiesen gemeenten echter aangesproken op hun verantwoordelijkheid ompassend te blijven toewijzen.In de praktijk kwam hier weinig van terecht. In veel gebieden waren dehuurinkomensnormen al versoepeld. Daarnaast werd in 2011 de 90%-norm ingevoerd. Veel corporaties en gemeenten maakten van de gele-genheid gebruik om nog maar ??n inkomenscriterium te hanteren:voor elke woning tot de huurtoeslaggrens mochten woningzoekendenvoortaan maximaal 33.614 euro (prijspeil 2011) verdienen. Op de huur-toeslagdoelgroep en de aftoppingsgrenzen werd niet meer gestuurd.Ondertussen voerde het Rijk de druk op de financi?le positie vanwoningcorporaties steeds verder op, met als klapstuk de komst van deVerhuurderheffing. Veel corporaties zagen zich genoodzaakt om, naastbezuinigingen op de bedrijfsvoering, de huurprijzen te verhogen.Vooral bij mutatie werden de huren opgevoerd. Hierdoor steeg degemiddelde huurprijs in Nederland van huurwoningen na harmonisa-tie van ruim 450 euro in 2007 naar bijna 600 euro in 20144.De combinatie van hogere huurprijzen en weinig sturing op inkomenleidde ertoe dat steeds meer huurtoeslagontvangers een woning bovende aftoppingsgrens gingen huren. Deze trend werd als eerste gesigna-leerd in de regio Utrecht. Uit cijfers van WoningNet bleek begin 2014dat binnen het gereguleerde huuraanbod het aandeel sociale huurwo-ningen tot de tweede aftoppingsgrens was gedaald van 80% in 2010naar 43% in 2013. Het aandeel toewijzingen aan de primaire doelgroepsteeg in dezelfde periode juist van 61% naar 70%. Een logisch gevolgwas dat minder woningzoekenden uit de primaire doelgroep eenwoning vonden die bij hun inkomen past. In 2010 vond 98% van deprimaire doelgroep een woning tot de tweede aftoppingsgrens, in 2013nog maar 50%.5Deze ontwikkeling deed zich ook in andere regio's voor en leidde totzorgen over de betaalbaarheid van het aanbod voor woningzoekendenmet een laag inkomen. Volgens de huurprijzen die het NIBUD advi-seert, zijn woningen boven de aftoppingsgrenzen voor veel huishou-dens met recht op huurtoeslag niet betaalbaar. Op basis van de uit-komsten van een effectsimulatie werd in de regio Utrecht besloten ombij een groter deel van het aanbod voorrang te geven aan de huurtoe-slagdoelgroep om hen daarmee meer kans te geven op een betaalbarewoning."De combinatie van hogere huurprijzen en weinigsturing op inkomen leidde ertoe dat steeds meerhuurtoeslagontvangers een woning boven deaftoppingsgrens gingen huren"BETAALBAARHEID VERSUS KEUZEVRIJHEIDIn de loop van 2014 laaide de discussie over passend toewijzen verderop. Vanwege de komst van de nieuwe Huisvestingswet moetengemeenten die willen sturen in de woonruimteverdeling een nieuwehuisvestingsverordening opstellen. Dit leidde tot hernieuwde aan-dacht voor woonruimteverdeling als beleidsinstrument.Betaalbaarheid is daarbij een belangrijk thema. Vreemd genoeg ver-biedt de Huisvestingswet gemeenten om eisen te stellen aan de mini-male hoogte van het inkomen. Zij mogen huurtoeslagontvangers dusniet weren uit woningen boven de aftoppingsgrenzen, terwijl corpora-ties daar juist toe verplicht worden.VERANTWOORDELIJKHEID BIJ WONINGZOEKENDEBinnen de sector wordt zeer verschillend gedacht over de zin en onzinvan sturen op inkomen via de woonruimteverdeling. Tegenstandersvan meer sturing op inkomen bij de toewijzing hanteren drie argu-menten. Ten eerste vinden zij het niet van deze tijd om woningzoeken-ACHTERGROND32TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015den voor te schrijven waar zij zouden moeten wonen. Veel woningcor-poraties hechten grote waarde aan keuzevrijheid voor woningzoeken-den. In plaats van harde huurinkomensnormen te stellen geven zij lie-ver voorlichting over de hoogte van de woonlasten en de gevolgenvoor het huishoudenbudget. Daarmee laten zij de uiteindelijke keuzeen verantwoordelijkheid bij de woningzoekende.In de tweede plaats trekken ze de effectiviteit van het instrument intwijfel. Het inkomen wordt gecontroleerd bij toewijzing. Het betreftdus per definitie een momentopname. Naderhand kan zowel de huur-prijs als het inkomen wijzigen, waardoor een passende toewijzing naverloop van tijd kan veranderen in een niet-passende woonsituatie.Alleen wanneer bij de jaarlijkse huuraanpassing rekening wordtgehouden met het inkomen, kan de passendheid op langere termijn instand blijven (red. zie in dit nummer ook het artikel over de huursom-benadering).Het derde argument gaat over het tegengaan van segregatie. Ondanksde herstructurering is het goedkope huuraanbod in veel gemeentengeconcentreerd in buurten waar al relatief veel huishoudens met eenlaag inkomen wonen. Door goedkope woningen (bijna) alleen aanwoningzoekenden met een laag inkomen toe te wijzen, wordt de inko-menssegregatie versterkt. Andersom zou passend toewijzen ertoe kun-nen leiden dat je als woningzoekende met een laag inkomen bijna ver-oordeeld bent tot het wonen in een mindere buurt."Binnen de sector wordt zeer verschillend gedachtover de zin en onzin van sturen op inkomen via dewoonruimteverdeling"EFFECTEN VAN DE PASSENDHEIDSNORMMet de komst van de passendheidsnorm lijkt de discussie over wel ofniet sturen op inkomen voorlopig beslecht. Of ze nu willen of niet,corporaties moeten zich aan de nieuwe norm houden, anders lopen zehet risico op een bestuurlijke boete. De vraag is alleen hoe de corpora-ties in hun beleid reageren op de passendsheidsnorm en wat de effec-ten daarvan zijn? Om aan de 95%-norm te kunnen voldoen, moeten demeeste corporaties hun toewijzingsbeleid bijstellen en een strengerehuurinkomensnorm hanteren. Dit om te voorkomen dat woningzoe-kenden die recht hebben op huurtoeslag een woning boven de aftop-pingsgrens krijgen. Zonder verdere maatregelen zou dit betekenen dater minder woningen worden toegewezen aan huurtoeslagontvangers.Volgens de toelichting bij de BTIV 2015 gaat de regering er echter van-uit dat `de passendheidsnorm niet leidt tot een vermindering van dekansen van huishoudens met een inkomen binnen de inkomensgren-zen van de huurtoeslag'6. Ze wijst daarbij op `de primaire taak van detoegelaten instellingen om de huishoudens met de laagste inkomenste huisvesten'.Om de kansen van de laagste inkomens te waarborgen kunnen de cor-poraties twee dingen doen. Ten eerste kunnen ze de huurtoeslagdoel-groep voorrang geven bij woningen onder de aftoppingsgrenzen, zoalshet BBSH voorschreef. Dat zou betekenen dat woningzoekenden diegeen recht hebben op huurtoeslag vooral aangewezen zijn op het seg-ment tussen de aftoppingsgrenzen en de huurtoeslaggrens. Sommigecorporaties maken zich daarbij zorgen over de betaalbaarheid voorwoningzoekenden die net teveel verdienen voor huurtoeslag.De tweede mogelijkheid is om het huurbeleid bij mutatie aan te passen.Hierdoor worden meer woningen onder de aftoppingsgrenzen aange-boden. In de praktijk betekent dit dat woningcorporaties de streefhuurbij een groot deel van het aanbod moeten aftoppen op de aftoppings-grenzen. Dit kan grote consequenties hebben voor de huurinkomstenen daarmee de investeringsruimte van de corporaties. Om een dalingvan de huurinkomsten te voorkomen kunnen corporaties de huurprij-zen van het betaalbare aanbod optrekken naar de aftoppingsgrenzen ende huurprijzen van het dure aanbod extra verhogen. Hierdoor zou eengroot deel van het aanbod een huurprijs vlak onder de aftoppingsgrenskrijgen, onafhankelijk van de kwaliteit van de woning. Onduidelijk isvooralsnog of de doelstelling van het Rijk, namelijk de beheersing vande huurtoeslaguitgaven, hiermee wordt gehaald.VERSCHILLEN PER REGIODe effecten van de passendheidsnorm en de keuzes van corporatieskunnen per regio sterk verschillen, afhankelijk van de situatie op dewoningmarkt. In de schaarstegebieden stegen de huurprijzen van hetTHEMA BETAALBAARHEID33TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015aanbod de laatste jaren veel sterker dan in de rest van het land. Daar ishet nauwelijks mogelijk om aan de passendheidsnorm te voldoen ende kansen van de huurtoeslagdoelgroep te waarborgen zonder hethuurbeleid aan te passen. In krimpgebieden zijn de zorgen over de ver-huurbaarheid van woningen boven de aftoppingsgrenzen nog groter,als deze niet meer kunnen worden toegewezen aan woningzoekendenmet recht op huurtoeslag.In het experiment Passend toewijzen van Platform31 worden de keuze-mogelijkheden en effecten van de passendheidsnorm in diverse regio'sonderzocht. Doel is om aan de hand van simulaties te verkennen watde effecten van verschillende beleidsscenario's zijn, zodat de corpora-ties in de betreffende gebieden onderbouwde keuzes kunnen maken inhun huur- en toewijzingsbeleid. De eerste uitkomsten daarvan wordenin de zomer verwacht.Noten1 Sturen op inkomen. Toewijzingscriteria in de woonruimteverdeling. RIGO i.o.v.ministerie van BZK/DGWB, februari 2014.2 Woonruimteverdeling in een veranderende woningmarkt; huursubsidiebeheer-sing, leegstandsbestrijding, regionalisering. OTB-studiedagverslag, 1998.3 Het Experiment Woonruimteverdeling KAN. Eindrapport. B&A Groep i.o.v. SEV,september 2001.4 Analyse van het huurbeleid van verhuurders 2014. Companen i.o.v. ministerievan BZK/DGWB, november 2014.5 Betaalbaar aanbod in de regio Utrecht. RIGO & WoningNet, i.o.v. U10, januari20146 Ontwerp-BTIV 2015, p. 85.ACHTERGROND(Foto:JordiHuisman,HollandseHoogte)