DOOR PETER VAN OS, RIGO2In de discussies over de woningcorporaties staat de effici?ntie vande sector centraal. Zo is er aandacht voor de mogelijkheid om eengroot deel van de operationele taken uit te besteden om tot eenreductie van kosten te komen3. Ook het DrieKamerModel vanOrtec Finance wint aan populariteit. Dit model is bedoeld om optransparante wijze te laten zien of de beschikbare middelen voor deexploitatie van het vastgoed effici?nt besteed worden en welk deel vande middelen (het maatschappelijk budget) ingezet kan worden tenbehoeve van maatschappelijke doeleinden4. De Novelle van ministerBlok laat zich eveneens uit over de doelmatigheid in de sector5. Deeffectiviteit van de corporatieactiviteiten blijft echter bij al deze aan-dacht onderbelicht.Effici?ntie heeft betrekking op het realiseren van een zo hoog mogelij-ke productie van goederen en diensten gegeven de beschikbare midde-len, oftewel `de dingen goed doen'. Effectiviteit betreft het bereiken vaneen zo groot (positief) mogelijk (maatschappelijk) effect gegeven demogelijke productiealternatieven, oftewel `de goede dingen doen'. Hetbegrip effectiviteit hangt nauw samen met het begrip `verandertheo-rie'; de theorie op basis waarvan een maatschappelijke ondernemingbepaalt met welke activiteiten de beoogde effecten het beste bereiktkunnen worden. In het proces van beleids- en planvorming neemt dezeverandertheorie (strategiebepaling) een centrale plaats in.Beleidsmedewerkers bij corporaties kennen deze stap als essentieelonderdeel van het strategisch voorraadbeleid of portefeuillebeleid.Er zijn verschillende wegen waarlangs de woningcorporatie de effecti-viteit van haar handelen kan bevorderen. Het gaat daarbij niet alleenover de inhoudelijke kwaliteit van beleid en plannen, maar ook over de11TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2014ACHTERGRONDSTUREN OP EFFECTIVITEITIN CORPORATIESECTORVERDIENT IMPULSIn het debat over de corporatiesector is veel aandacht voor de effici?ntie van woningcorporaties.Maar effici?ntie (doelmatigheid) is niet de enige kritische succesfactor bij het behalen van eenoptimale maatschappelijke prestatie. Effectiviteit (doeltreffendheid) is veel bepalender. De vraag ishoe de corporatie haar effectiviteit kan verhogen1.Eenkerntaakvancorporaties:onderhoudaanofbijwoningen(FotoIngevanMill/HollandseHoogte)ACHTERGRONDTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2014121212kwaliteit van het proces waarin beleid en plannen tot stand komen.Het betreft de maatschappelijke effectiviteit van:1. externe processen2. interne processen3. beleid en plannen die het product zijn van de genoemde processenEXTERNE PROCESSENDe woningcorporatie kent vele stakeholders. In de Herzieningswet enin de Novelle van minister Blok staan ? gedeeltelijk uitgewerkte ?regels voor de relatie met deze stakeholders en met name de gemeente.De regels betreffen de gewenste beleidsdocumenten (m.n. de gemeen-telijke woonvisie), maar ook kwesties rond werkgebied en toelatingvan activiteiten van corporaties.Er doet zich bij het nader vormgeven van die relatie een aantal dilem-ma's voor die de effectiviteit van het handelen van corporaties be?n-vloeden. Ten eerste is er in veel situaties sprake van onderlinge con-currentie tussen de gemeenten waarin de corporatie actief is, bijvoor-beeld als het gaat om het aantrekken van bewoners van elders. In zo'nsituatie zal de corporatie niet volledig tegemoet willen komen aan deambities van die betrokken gemeenten, in de wetenschap dat er ergenseen maatschappelijk verlies zal optreden, bijvoorbeeld in de vorm vanleegstand of overtollige bouwgrond.Een tweede voorbeeld van een dilemma betreft de veranderlijkheid vanpolitieke opvattingen over vraagstukken die voortvloeien uit de juisttraag verlopende demografische en woningmarktontwikkelingen waar-op het portefeuillebeleid van corporaties is gebaseerd. Een derde voor-beeld heeft betrekking op het opgave- en gebiedsgerichte werken.Organisaties in verschillende sectoren zullen mede als gevolg van dedrie decentralisaties (Jeugdwet, Participatiewet, AWBZ/WMO) tot nau-we samenwerking moeten komen om in wijken en dorpen maatschap-pelijk voldoende effectief te zijn6. Tegelijkertijd zullen corporaties zichop hun kerntaak terug (moeten) trekken. Dat levert ten aanzien van diesamenwerkingsopgave op z'n minst een spanningsveld op.Zijn dergelijke dilemma's te vermijden door het maken van meerjarigeregionale en/of intersectorale afspraken en/of een sturende rol van deprovincie? Hoe verhoudt de corporatie zich tot die dilemma's; hoe kanzij binnen haar nog altijd aanwezige discretionaire beleidsruimte eenbalans bereiken tussen autonomie en volgzaamheid en tussen taakbe-perking en samenwerking met het oog op een optimale maatschappe-lijke effectiviteit? Hoe kan zij gemeenten en andere partijen be?nvloe-den met het oog op een optimaal maatschappelijk resultaat, ook oplangere termijn? Helpt het als de corporatie een hoge mate van inhou-delijke professionaliteit ontwikkelt en tegelijkertijd aandacht heeftvoor de relatie met de gemeente(n) en andere samenwerkingspartners?De corporatie en haar stakeholders zouden hun opvattingen metbetrekking tot de effectiviteit van beleid en plannen in ieder geval metelkaar moeten delen. Gelijke inzichten veronderstellen ook gelijkedefinities van maatschappelijke opgaven, strategie?n en (beoogde)effecten.INTERNE PROCESSENDe woningcorporatie is een onderneming met zowel een beleggings-als een dienstverleningsfunctie. De doelstelling van de beleggings-functie is het behalen van financieel rendement; de doelstelling van dedienstverleningsfunctie is het behalen van maatschappelijk rende-ment. Het vastgoed van de corporatie dient zowel de beleggingsfunc-tie als de dienstverleningsfunctie, met als gevolg dat het proces vanvastgoedsturing een integrerend karakter dient te hebben: vastgoed-sturing, financi?le sturing en maatschappelijke sturing kunnen nietlos van elkaar gezien worden7. Dat leidt tot tal van inhoudelijke dilem-ma's, die inherent zijn aan een maatschappelijke onderneming.Voorbeelden te over, met als meest pregnante het dilemma van dehuurverhoging: goed voor het financieel rendement, minder goedvoor de woonlasten.In het DrieKamerModel (zie hierboven) wordt uit oogpunt van trans-parantie van beleid en het vermijden van verspilling in de aansturingvan de organisatie nadrukkelijk een scheiding beoogd tussen de maat-schappelijke functie en de beleggingsfunctie. Maar de beleggings- endienstverleningsfunctie dienen op zowel strategisch niveau als op ope-rationeel ge?ntegreerd te zijn, omdat de functies uiteindelijk aan ??nmissie bijdragen en in de operatie in ??n woondienst samenkomen.Dat laatste is overigens niet helemaal vanzelfsprekend. Voorstelbaar isdat in de dienstverlening op operationeel niveau de reguliere, markt-conforme onderhouds- en beheeractiviteiten losgekoppeld wordenvan aanvullende activiteiten die vanwege maatschappelijke doeleindenplaatsvinden. Loskoppelen kan intern, maar kan ook tot uitbestedingleiden (vergelijk de al eerder genoemde regiecorporatie). Uitbestedingkan als nadeel hebben dat de corporatie minder vaak `achter de voor-deur' komt en zo gedeeltelijk het zicht verliest op de welzijnssituatiebij de huurders. De mogelijkheid tot gedragsbe?nvloeding en de signa-lerings- en verwijzingsfunctie die de corporatie al sinds jaar en dagheeft, komen daarmee in het gedrang. Maar wat zal de impact hiervanzijn voor de maatschappelijke effectiviteit?De integratie op strategisch en operationeel niveau roept niet alleenstructuurvragen op over de inrichting van de organisatie, maar ookcultuurvragen. Er is uiteindelijk sprake van een hybride cultuur metzowel maatschappelijke als financi?le prikkels en de vraag is wat datbetekent voor de competenties en het gedrag van medewerkers. In eeneffectief opererende organisatie zou er weinig verspilling van energieen kennis moeten zijn, maar (hoe) lukt dat in een hybride cultuurwaarin ongelijksoortige prikkels voorkomen?BELEID EN PLANNENHet DrieKamerModel maakt onder meer zichtbaar welk budget de cor-poratie beschikbaar heeft voor de interne subsidi?ring van maatschap-pelijk gewenste activiteiten8. Het is een financieel sturingsmodel; hetdefinieert de kasstromen, de waardeveranderingen in het vastgoed ende financi?le rendementen, maar ook de verantwoordelijkheden tenaanzien van de besluitvorming hierover. Het model spreekt zich echterniet uit over de verdeling (allocatie) van het maatschappelijk budgetover die activiteiten. Hier ligt een belangrijke professionele uitdaging.In de corporatiesector is inmiddels een aantal instrumenten voorhan-den om de corporatie hierbij te ondersteunen. Twee voorbeelden zijn:- De effectenkaart en de effectenarena; instrumenten waarmee de cor-poratie de effecten van voorgenomen activiteiten in beeld kunnenbrengen. Deze instrumenten worden in de praktijk meestal ingezetbij activiteiten die bezijden de kernactiviteiten van de corporatieliggen en zijn vooral bedoeld om beleids- en planvormingsproces-sen te stroomlijnen.- De maatschappelijke kosten-baten analyse; een methode om debedrijfseconomische en maatschappelijke effecten van een activiteitof interventie te bepalen, te meten en in geld uit te drukken. Aan dehand hiervan kan het maatschappelijk rendement worden bepaald.Deze en vergelijkbare instrumenten hebben betrekking op een enkeleactiviteit of project of op een enkel maatschappelijk probleem (beoogdeffect). Andere instrumenten hebben betrekking op een totaal pro-gramma van activiteiten, dat wordt ingezet voor een reeks van maat-schappelijke opgaven waar de corporatie zich voor verantwoordelijkacht, bijvoorbeeld:13TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 3 JUNI 2014ACHTERGROND- Als het gaat om voorgenomen activiteiten in het kader van het por-tefeuillebeleid: de methode van de wensportefeuille. Het betreft hetformuleren van een zogenaamde wensportefeuille (de op termijngewenste portefeuillesamenstelling9en daarvan af te leiden porte-feuilletransformaties op basis van een regionaal of lokaal woning-marktonderzoek. Met de wensportefeuille beoogt de corporatie eenoptimale bijdrage te leveren aan de betaalbaarheid, de beschikbaar-heid en een goede kwaliteit van woningen voor de doelgroep.- Het Corporatie AllocatieModel (verdeelmodel) dat in het kader vaneen recent promotieonderzoek is ontwikkeld (zie noot 1). Dit modelmaakt onder meer gebruik van de uitkomst van maatschappelijkekosten-baten analyses om tot een optimale mix van activiteiten tekomen. In dit model worden vastgoed gerelateerde kernactiviteitenen andere activiteiten bij elkaar gebracht en onderling gewogen.Een aantal van deze methoden en instrumenten wordt weliswaarmondjesmaat toegepast, maar de inrichting van de MaatschappelijkeKamer is nog verre van compleet10. Drie inhoudelijke vraagstukkenspringen er uit. Ten eerste is lang niet altijd duidelijk wat de `verander-theorie' is (zie hierboven) en het causale verband tussen activiteit eneffect. De methodiek van de wensportefeuille is weliswaar een goedestap vooruit, maar laat het beoogde effect van veranderingen in deportefeuille op betaalbaarheid, kwaliteit en vooral slaagkans groten-deels impliciet. Ten tweede zijn van veel effecten de omvang en/of dekosten en baten (nog) niet voldoende duidelijk; effecten laten zichvaak moeilijk meten, laat staan waarderen. En ten derde: de eigenadministratie van corporaties biedt doorgaans ook te weinig onder-steuning; veel kosten zijn niet terug te voeren op afzonderlijke activi-teiten11. Ook in het Corporatie Benchmark Centrum zijn geen effecten-kengetallen terug te vinden12.Door dit alles is ook aan de onderlinge weging van maatschappelijke(beoogde) effecten tot dusverre weinig aandacht besteed. Hoeveel isbijvoorbeeld een x% hogere slaagkans waard ten opzichte van een y%lagere kwaliteit van woning of woonomgeving? Het is onvermijdelijkdat corporaties dergelijke afwegingen maken, maar de afwegingen ofmotieven achter de keuzen blijven doorgaans impliciet. Het laatstgenoemde instrument, het Corporatie AllocatieModel, draagt bij aaneen antwoord op deze afwegings- of allocatievraag, ondanks de onze-kerheden en onderzoekstechnische beperkingen die, zoals gezegd, kle-ven aan de maatschappelijke kosten-baten analyse. Door alle effectenzoveel mogelijk in euro's uit te drukken kunnen de effecten tegenelkaar afgewogen worden. Het blijkt mogelijk om in aanvulling op demethodiek van de `wensportefeuille' met behulp van dit model rich-tinggevende uitspraken te doen over de maatschappelijke opbrengstvan alternatieve meerjarenprogramma's van corporatieactiviteiten endaarmee over een optimale mix van activiteiten. Het model biedt daar-mee een belangrijke aanvulling op het DrieKamerModel.CONCLUSIESHet effectiviteitsvraagstuk bij woningcorporaties krijgt weinig aan-dacht. Een belangrijke vraag is op welke manier de corporatie haareffectiviteit kan verhogen. Daarbij zijn niet uitsluitend inhoudelijkevraagstukken aan de orde, maar ook procesmatige. In de relatie metstakeholders doemen verschillende dilemma's op die de effectiviteitvan het handelen van corporaties sterk kunnen be?nvloeden. Een metde stakeholders gedeelde beoordeling van de effectiviteit van het voor-genomen handelen is daarbij essentieel. Ook bij interne vraagstukkenrond sturing, structuur en cultuur speelt de maatschappelijke effecti-viteit van de corporatie een rol. Zo beoogt het DrieKamerModel inprincipe een transparante sturing, maar die is financieel-technischvan aard. De volkshuisvestelijke of maatschappelijke sturing alsgrondslag voor de allocatie van middelen blijft in dit sturingsconceptechter buiten beeld. Naast de procesmatige is ook de inhoudelijke aan-dacht voor effectiviteit zeer gewenst. Er is in de sector nog onvoldoen-de inzicht in de effectiviteit van corporatieactiviteiten en het onder-steunend instrumentarium is nog gebrekkig en verdient uitwerking.Dat geldt onder meer voor de Corporatie Benchmark. Een van de nieu-we instrumenten, het Corporatie AllocatieModel, biedt een welkomeaanvulling op de bestaande financi?le instrumenten. Met behulp vandit model kan een corporatie beoogde effecten onderling wegen en eenoptimaal programma van activiteiten samenstellen om zodoende haareffectiviteit te vergroten.Noten1. De vraag hoe effectief de corporatie is, is onder andere uitgebreid onderzochtdoor Rik Koolma (Koolma, H.M. (2009); "Verhalen en prestaties; een onderzoeknaar het gedrag van woningcorporaties"; Vrije Universiteit Amsterdam2. Het artikel is geschreven naar aanleiding van een recent verschenen proef-schrift van de auteur: "Verdeel en beheers. Grondslagen voor een allocatiemo-del ten behoeve van woningcorporaties" (RIGO, februari 2014; www.rigo.nl). Inhet proefschrift wordt onder meer het Corporatie AllocatieModel beschreven.3. Dreim?ller, A., V. Gruis, C. Snoeijs (2013); "De regiecorporatie. Naar een doel-matige maatschappelijke verhuurder".4. Conijn, J.B.S. (2012); "DrieKamerModel"; Ortec Finance5. Het betreft de consultatieversie, februari 2014.6. De drie decentralisaties betreffen de jeugdzorg, de AWBZ en de participatie-wet.7. Zie onder andere P. van Os (2013); "Mensen, stenen, geld 2.0. Het beleidspro-ces bij woningcorporaties"; RIGO Research & Advies8. In de meeste gevallen zal het budget voornamelijk besteed worden aan eenafslag op de (getaxeerde) markthuur.9. De wensportefeuille beschrijft de omvang en samenstelling van de portefeuilledie over 10 of 20 jaar nodig is om aan de toekomstige vraag van de doelgroepte kunnen voldoen.10. De Maatschappelijke Kamer is een van de drie `kamers' van hetDrieKamerModel. Zie onder meer het verslag van het experiment vanPlatform31 met betrekking tot de maatschappelijke kamer: N. van Triest en H.Schreuders (2014); "De toepassing van het DrieKamerModel. Op weg naar eenzichtbaar maatschappelijk budget"; Platform3111. Nog maar weinig corporaties passen Activity Based Costing als grondslagvoor de administratie toe.12. Zie www.cbc.databank.nl. In het CBC wordt een groot aantal gegevens vancorporaties bijeengebracht, onder andere de gegevens van de financieel toe-zichthouder en van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw. Een aantal ken-getallen wordt wel ontwikkeld en vastgelegd in de kenniscentra 10 voor MKBA(10voormkba.rigo.nl) en Wat werkt in de wijk (www.wwidw.nl).