16TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014VOLKSHUISVESTING OVER DE GRENSDOOR KEES DOL EN HARRY VAN DER HEIJDEN, FACULTEIT BOUWKUNDE,OTB ONDERZOEK VOOR DE GEBOUWDE OMGEVING, TU DELFTIn de afgelopen jaren heeft de crisis een fundamenteel risico opde Nederlandse koopwoningmarkt blootgelegd. Door een tradi-tie van hoge Loan-To-Values (de hypothecaire lening ten opzich-te van de waarde van de woning) blijkt dat na enkele jaren vanprijsdalingen ongeveer 800.000 woningen `onder water' staan(Ministerie BZK, 2013). De woning is daarbij minder waard dan de uit-staande hypotheekschuld, zodat huishoudens te maken hebben meteen potenti?le restschuld. Bij een vrijwillige verhuizing wordt dezeniet gedekt door de Nationale Hypotheekgarantie, zo men al een der-gelijke garantie heeft: velen kochten in de jaren v??r de crisis eenwoning met een 100% aflossingsvrije hypotheek waarop geen NHG-garantie werd verschaft. Om het risico op `onder water staan' te redu-ceren, wordt de maximale LTV bij de aankoop van een woning in stap-pen teruggebracht tot 100%1.Daarnaast zijn er voorstellen gedaan om op termijn nog verder terugte gaan tot 80% (Commissie structuur Nederlandse banken, 2013). Dithoudt in dat huishoudens eigen geld moeten inbrengen bij de aankoopvan een woning. Tegen deze achtergrond wordt gepleit voor het intro-duceren van `bouwsparen' (zie bijvoorbeeld Verhagen, 2013;Commissie structuur Nederlandse banken, 2013). Daarbij spaart men(al dan niet gesubsidieerd) voor een aanbetaling op een woning, waar-door de LTV lager kan zijn en het risico op onder water staan na eenperiode van prijsdalingen wordt gereduceerd. Maar wat is bouwsparenprecies? Waarom is het ontstaan, hoe heeft het zich ontwikkeld en kanhet een nuttige rol gaan spelen op de Nederlandse woningmarkt? Weproberen deze vragen te beantwoorden door te kijken naar (de geschie-denis van) het bouwsparen in ons omringende landen en naar de ont-wikkeling van de ratio achter het bouwsparen2.BOUWSPAREN VOOR DE AANBETALING OP EEN WONINGHet `klassieke' bouwspaarmodel, zoals dat in Duitsland wordt gehan-teerd, kent een contractueel spaarsysteem waarbij men een voorafafgesproken bedrag spaart en waarbij men vervolgens recht heeft opeen lening ter grootte van ongeveer 1,5 maal de waarde van het opge-SPAREN OF LENEN?DE ONTWIKKELINGVAN DE RATIO ACHTERHET BOUWSPARENNu er door de verlaging van de maximale LTV gespaard moet worden voor de aanschaf van eenwoning, neemt de roep toe om de introductie van een gesubsidieerde vorm van bouwsparen. Een kijkjeover de grens en in de geschiedenis laat zien dat het traditionele bouwsparen niet de enige manier iswaarop de overheid sparen voor de aanschaf van een eigen woning kan stimuleren.BouwvakkersineennieuwbouwcomplexinBerlijn(FotoErik-JanOuwerkerk/HollandseHoogte)17TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014VOLKSHUISVESTING OVER DE GRENSVOLKSHUISVESTING OVER DE GRENSTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014181818bouwde spaargeld. Dit klassieke bouwspaarsysteem is afgeschermdvan de kapitaalmarkt, waardoor het niet afhankelijk is van bewegin-gen van kapitaalmarktrentes. Bouwspaarkassen kunnen vaste (lenings)rentes aanbieden, wat ten tijde van de introductie van de bouwspaar-kassen nog een uitzondering was. Bovendien kunnen bouwspaarkas-sen vaak lagere rentes rekenen dan de (commerci?le) kapitaalmarkt-rente. Voor de bouwspaarlening is dit uiteraard gunstig, terwijl derelatief lage spaarrente veelal gecompenseerd wordt door overheidson-dersteuning in de vorm van spaarsubsidies of belastingvrijstelling ophet rendement. In het verleden was de hypotheekrente van commerci-ele banken veelal hoger dan die van bouwspaarkassen, maar op ditmoment zijn de hypotheekrentes historisch laag en is lenen bij eenbouwspaarkas niet altijd voordeliger.Een bouwspaarcontract wordt veelal afgesloten voor een periode vanminder dan 10 jaar, waardoor het ingelegde spaargeld (met subsidies)en de daaraan contractueel verbonden lening veelal onvoldoende is omeen woning te kunnen kopen. Daarom wordt ook een hypotheek afge-sloten bij een reguliere (hypotheek)bank en is er dus sprake van cofi-nanciering door een bouwspaarkas en een bank. De bank verstrekt deeerste hypotheek en de bouwspaarkas verstrekt een (achtergestelde)tweede hypotheek. Samen met het spaardeel van het bouwsparen kandan de woning worden gekocht.Schema 1 Klassieke Duitse woningfinanciering via bouwspaarkas en hypotheekbankHet traditionele bouwsparen met gekoppelde `leenrechten' is slechtseen vorm van bouwsparen. Zo heeft Noorwegen een eenvoudige`bouwspaarregeling', waarbij jongeren tot 33 jaar een fiscaal voordeelontvangen als zij sparen en daarvoor een woning kopen. De regelingwordt uitgevoerd door de consumentenbanken zonder dat er specialebouwspaarkassen voor zijn opgericht. Frankrijk kent een variant metsparen en leenrechten, maar deze wordt eveneens door de regulierebanken uitgevoerd zonder speciale bouwspaarkassen.Verder is in Duitsland, Frankrijk en Oostenrijk de overheidsondersteu-ning op bouwspaarregelingen niet per definitie gekoppeld aan eenwoningaankoop. Er wordt in deze landen dus ook veel `gewoon'gespaard in de bouwspaarregelingen, wat extra middelen levert voorhet verstrekken van bouwspaarleningen. Zo ontvangt men in Frankrijkgeen speciale overheidsbonus als men met het spaargeld geen woningkoopt, maar de opgebouwde rente is wel belastingvrij, waardoor veleFransen het Plan d'Epargne Logement als een fiscaal voordelige spaar-vorm gebruiken. In Oostenrijk zijn de (kleine) bouwspaarpremies ookniet direct gekoppeld aan een woningaankoop, waardoor er maar liefstzes miljoen actieve bouwspaarcontracten zijn op een bevolking vannog geen tien miljoen.De geschiedenis van het bouwsparen begint bij deEngelse industri?le revolutieBUILDING SOCIETIES AAN DE WIEG VAN HET BOUWSPARENDe geschiedenis van het bouwsparen begint bij de Engelse industri?lerevolutie. Rond 1770 ontstonden grote migratiestromen richting denieuwe industri?le centra rond Birmingham, Manchester, Leeds enSheffield. Daarbij ontstonden er nieuwe (landloze) klassen vanambachtslieden en kleine middenstanders die zich betere huisvestingkonden veroorloven. Krediet voor de bouw van een eigen woning wasechter nauwelijks beschikbaar, omdat de eerste consumenten(spaar)banken pas vanaf 1810 werden opgericht. Bovendien verstrekten dezebanken nauwelijks hypothecaire leningen aan particulieren. Potenti?leeigen woningbezitters moesten dus langdurig sparen. Om aan dezeproblematiek tegemoet te komen werd in 1775 Ketley's BuildingSociety opgericht waarbij men collectief geld spaarde voor de finan-ciering van een woning. De leden spraken af dat zij binnen een vastge-stelde looptijd een bepaald bedrag bij elkaar zouden sparen. In princi-pe kan na de eerste inleg van de groep al een lening worden verstrektaan ??n (of meer) van de leden.De eerste Engelse Building Societies waren `terminating': na afloopvan de spaarcontracten werd de vereniging opgeheven. Om twee rede-nen ontstonden vanaf 1845 `permanente' varianten. Allereerst was erinteresse vanuit andere potenti?le bouwspaarders om zich aan te slui-ten bij een bestaande Building Society: dit is immers eenvoudiger danzelf een nieuwe Building Society oprichten. De tweede reden was datBuilding Societies steeds meer begonnen te functioneren als algemenespaarinstituten. In 1860 waren er al 2.750 Building Societies aanwezigdie nu ook reguliere spaarders accepteerden (BSA, 2001), terwijl despaarbankensector hier nog behoorlijk bij achterliep en net een aantalschandalen te verwerken had gekregen (Hensmans, 2010). BuildingSocieties groeiden dus uit tot omvangrijke spaarinstituten die door deruimschootse aanwezigheid van spaargeld afstapten van een stelselmet vaste spaarcontracten. De Building Societies werden, gestimu-leerd door de Britse overheid, de uitverkoren instituties voor de finan-ciering van het eigen woningbezit.EEN LATERE START IN DUITSLANDDe Engelse Building Societies ontstonden dus in een periode dat ernog nauwelijks consumentenbanken aanwezig waren, terwijl er bij devestiging van de eerste Duitse Bausparkasse al een omvangrijk stelselvan (co?peratieve en publieke) spaarbanken aanwezig was (zie oa.Guinnane, 2001). Het verstrekken van hypothecaire leningen aan de`gewone man' was in deze periode nog een stap te ver voor de spaar-banken. De eerste Duitse `Bausparkasse' werd opgericht in 1885, maarpas in de jaren '20 van de twintigste eeuw begonnen zij een belangrijkerol te spelen. Dit werd mede gestimuleerd door de oprichting van eenbouwspaarkas in 1928 door het Verband van Duitse Spaar- enPostbanken. Hiermee hielden de Duitse spaarbanken de woningfinan-ciering dus gescheiden van hun normale activiteiten.Circa 20% BouwsparenCirca 30%Bouwspaarrekening(lage rente)Circa 50% (max 60%)Lening hypotheekbank(Marktrente)19TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014VOLKSHUISVESTING OVER DE GRENSDe Duitse (onafhankelijke) bouwspaarkassen ambieerden dezelfde rolals de Britse Building Societies, maar in 1938 besloot de Duitse over-heid dat de commerci?le hypotheekbanken deze taak zouden moetenvervullen (Boleat, 1985). De eerste Duitse hypotheekbanken werdenopgericht vanaf 1862 en financierden hypotheken middels de uitgiftevan Pfandbriefe, waarop een wettelijk maximum van 60% LTV gold(VPB, 2013)3. Deze Pfandbriefe zijn vanwege het geringe risico aantrek-kelijk voor investeerders. Het bouwsparen sloot hier prima bij aan enzo ontstond het systeem van cofinanciering door bouwspaarkas enhypotheekbank, zoals weergegeven in schema 1.EN IN DE REST VAN EUROPA EN NEDERLANDOok in verschillende andere Europese landen zijn vanaf 1920 particu-liere bouwspaarkassen opgericht, maar deze zijn nooit echt succesvolgeweest. Waarschijnlijk vooral omdat zij, in tegenstelling tot inDuitsland (en Oostenrijk), geen ondersteuning kregen van de reedsgevestigde financi?le instituties. De Franse overheid zag potentieel inhet bouwsparen, maar de bestaande bouwspaarkassen functioneerdenniet goed, waarop in de jaren `60 een bouwspaarsysteem (EpargneLogement) werd ontwikkeld dat op vrijwillige basis door de regulierebanken wordt uitgevoerd (zie oa. Taffin, 1997). Een vergelijkbare vari-ant is ook aanwezig geweest in Denemarken tot in de jaren '90 van detwintigste eeuw.In Nederland ontwikkelden zich private bouwspaarkassen vanaf dejaren `30, maar ook hier kan gesproken worden van een moeizamegeschiedenis die geen ondersteuning kreeg van de financi?le sector ofoverheid. Zo was na de Tweede Wereldoorlog de rol van de overheidgroot in de woningvoorziening en maakte de middenklasse ookgebruik van de sociale huursector. In de perifere, dunbevolkte gebie-den, was echter de schaal voor corporatieprojecten wat klein en was erwel een markt voor particuliere bouwspaarkassen. Maar het ongeduldvan beleidsmakers was in de naoorlogse periode groot: daarom werdenpublieke bouwkassen opgericht die werden voorzien van liquide mid-delen door lokale overheden, waardoor `leden' minder lang hoefden tesparen. Hiermee konden de particuliere bouwspaarkassen moeilijkconcurreren. Deze publieke bouwkassen ontwikkelden zich tot hetBouwfonds Nederlandse gemeenten, waar uiteindelijk hypotheekver-strekking belangrijker werd dan sparen.In de loop van de 20ste eeuw werd hetbouwsparen in een aantal Europese landen, zoalsDuitsland, Oostenrijk en Frankrijk, omarmd door deoverheid en `ge?nstitutionaliseerd'De bouwspaarcontracten bij de publieke bouwspaarkassen werdenondergebracht bij de lokale spaarbanken (Van der Schaar, 1987). Met deeerste aanzetten tot een systeem van overheidsgaranties op hypothekenin 1956 werden echter steeds hogere LTV's mogelijk, waardoor de nood-zaak tot bouwsparen steeds kleiner werd. Het onderwerp `bouwsparen'is nog een paar keer teruggekomen in beleidsdiscussies in Nederland.De laatste rapporten van Heerma (1991) en de Ravo (1992) meldden ondermeer dat een bouwspaarsysteem leidt tot latere toetreding tot het eigenwoningbezit dan bij een garantiesysteem en dat ten tijde van snel stij-gende woningprijzen het sparen voor een aanbetaling moeilijk wordt.SPAREN OF LENEN?Zoals hiervoor al werd aangegeven, verschoof de ratio achter hetbouwsparen in de loop van de tijd van noodzaak, omdat geen hypothe-cair krediet aan de gewone man werd verstrekt, naar bouwsparen vooreen aanbetaling: de hypotheekbanken waren inmiddels overstag, maarwensten een aanbetaling om hun kredietrisico te reduceren.In de loop van de 20ste eeuw werd het bouwsparen in een aantalEuropese landen, zoals Duitsland, Oostenrijk en Frankrijk, omarmddoor de overheid en `ge?nstitutionaliseerd'. Daarbij leverde de overheideen bijdrage aan deelnemers, veelal via premies of fiscale voordelen.Achtergronden daarvan waren, naast het beschikbaar krijgen van(goedkope) financieringen voor koopwoningen, het bevorderen heteigen woningbezit en het stimuleren van sparen.In principe is 20 ? 30% aanbetaling bij de financiering van een woningeen internationale standaard bij hypotheekverstrekking, maar er zijnnaast (bouw)sparen in veel landen verschillende manieren om deze`aanbetalingsbarri?re' geheel of gedeeltelijk te slechten en uiteindelijkop een hogere LTV uit te komen. Zo is het financieringsbeleid vanhypotheekverstrekkers in een aantal landen pro-cyclisch van aard. Ineconomisch goede tijden, met stijgende huizenprijzen, worden lenin-gen met hogere LTV's verstrekt. Zodra de prijzen dalen wordt de aan-betalingseis weer verhoogd en dalen de LTV's voor nieuwe hypothecai-re leningen. Daarnaast kan in een aantal landen de aanbetaling wordengefinancierd. In de VS en Denemarken geldt bijvoorbeeld dat huizen-kopers een eerste lening kunnen nemen van 80% LTV en deze kunnenaanvullen met een tweede, achtergestelde financiering tegen eenhogere rente.In principe is 20 ? 30% aanbetaling bij definanciering van een woning een internationalestandaard bij hypotheekverstrekkingEen andere methode om een hogere LTV te krijgen ontstond in deVerenigde Staten tijdens de crisis van de jaren '30 door overheidsga-ranties op de top van de lening af te geven tegen een premiebetaling.Het betrof in feite een crisismaatregel van de Federal HousingAdministration om de woningmarkt weer vlot te trekken, maar hetwerd voor de Amerikanen een blijvende methode om het eigenwoningbezit te stimuleren onder groepen die weinig geld kondeninbrengen voor een aanbetaling. Overigens was in de eerste jaren eenaanbetaling van ongeveer 10% nog altijd noodzakelijk.De premies op de FHA gegarandeerde leningen betreffen een eenmali-ge premiebetaling plus een jaarlijkse renteopslag. Het garantiestelselleverde uiteindelijk zelfs winst op voor de Amerikaanse overheid, watvervolgens ook leidde tot aanbod van commerci?le garanties/verzeke-ringen door de marktsector (Green en Wachter, 2005). Sparen voor eenwoning in de VS kan echter voordelig zijn omdat de rentekorting bijeen aanbetaling `concurreert' met de FHA-premie of commerci?le ver-zekeringspremies.In Nederland werd met invoering van een garantiesysteem gekozenvoor volledige financiering die door de overheid werd gegarandeerd.Het verstrekken van garanties is een alternatief voor bouwsparen in dezin dat het eveneens de risico's beperkt voor financiers en dus leidt toteen vergroting van de beschikbaarheid van voldoende (goedkope)financieringsmiddelen voor de aanschaf van een eigen woning. De202020TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 AUGUSTUS 2014VOLKSHUISVESTING OVER DE GRENSkeuze in Nederland voor garanties heeft, in combinatie met langdurigstijgende woningprijzen, volledige hypotheekrenteaftrek en daaroptoegesneden financieringsproducten, geleid tot LTV's van ruim bovende 100%. Verder is in Nederland het rentevoordeel op NHG-leningengroot; een NHG-lening heeft een nog lagere rente dan een 60% LTVlening zonder NHG. Bovendien betaalt men voor de NHG erg weinigpremie in vergelijking met de Amerikaanse FHA-garanties en com-merci?le verzekeringsproducten.EEN NIEUWE MOTIVATIE VOOR BOUWSPAREN?In de afgelopen jaren is in Nederland het beperken van de LTV actueelgeworden in verband met het beperken van de risico's van het eigenwoningbezit voor de eigenaar-bewoner. De economische crisis metdalende woningprijzen was hiervoor de aanleiding. Een hoge LTV incombinatie met dalende woningprijzen leidt immers tot een situatiewaarin vooral voor `recente kopers' de uitstaande hypotheekschuldgroter is dan de waarde van de woning. Het hanteren van lagere (maxi-male) LTV's tot (ruim) onder de 100% is daarmee niet langer vooral eenmiddel om financieringsmogelijkheden voor eigen woningbezit te ver-groten via het verkleinen van risico's voor financiers, maar wordt ookvan belang voor het beperken van de risico's voor eigenaar-bewoners.Een verlaging van de maximale LTV betekent dat er (meer) gespaardmoet worden voordat een woning kan worden gekocht. Als de over-heid dit wil faciliteren, dan kan ondersteuning van het bouwsparenvia premies en/of fiscale maatregelen een bruikbaar instrument zijn.Dit hoeft niet in de vorm van het `traditionele' bouwsparen, waarbijsparen en lenen contractueel aan elkaar gekoppeld zijn in een geslotensysteem; de ratio daarvoor is niet meer aanwezig. Er kan ook wordengedacht aan andere vormen van bouwsparen, zoals het Noorse model,waarbij het sparen is losgekoppeld van het verkrijgen van een bouw-spaarlening. Een dergelijke vorm van bouwsparen heeft meer hetkarakter van doelsparen voor de aanschaf van een eigen woning, waar-bij (een deel van de) overheidsondersteuning gekoppeld kan zijn aande feitelijke besteding van het gespaarde bedrag voor de aankoop vaneen eigen woning of voor andere (consumptieve) bestedingen.Noten1. Daarnaast geldt vanaf 1-1-2013 voor nieuwe hypothecaire leningen dat aflos-sen volgens minimaal een annu?tair schema een voorwaarde is voor hypo-theekrente aftrek.2.. Deze bijdrage is gebaseerd op het rapport `Bouwsparen bij de buren' (Dol enVan der Heijden, 2013), dat in opdracht van het ministerie van BinnenlandseZaken is uitgevoerd.3. Overigens investeerden spaarbanken in deze Pfandbriefe en waren daarmeeop indirecte wijze betrokken bij de woningfinanciering.BronnenBoleat, M. (1985) National housing finance systems. A comparative study. CroomHelm, London.BSA (2001) The history of Building Societies. Factsheet Building SocietiesAssociation, April 2013.Commissie Structuur Nederlandse Banken (2013) Naar een dienstbaar en stabielbankwezen, Den Haag.Dol, K. en H. van der Heijden (2013) Bouwsparen bij de buren, OTB, Delft.Green, R. & S. Wachter (2005) The American mortgage in historical and internatio-nal context. The Journal of Economic Perspectives, Vol. 19, No. 4 (Autumn, 2005),pp. 93-114.Guinnane (2001) Cooperatives as Information Machines: German Rural CreditCooperatives, 1883?1914. The Journal of Economic History, Vol. 61, No. 2, P.366-389Hensmans, M. (2010) A Republican settlement theory of the firm. Applied to retailbanks in England and the Netherlands (1830-2007). PhD thesis, Erasmus UniversiteitRotterdam.Heerma (1991) Ontwerp-nota bouwsparen. Een globale analyse. DirectoraatGeneraal Volkshuisvesting, Zoetermeer.Ministerie van BZK (2013) Wonen in ongewone tijden. De resultaten van hetWoononderzoek Nederland 2012. Ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties, Den Haag.Raad voor de Volkshuisvesting (1992) Advies inzake de ontwerp-nota `Bouwsparen:een globale analyse'. Advies nummer 190, RaVo, Zoetermeer.Schaar, J. van der, (1987) Groei en bloei van het Nederlandse volkshuisvestingsbe-leid. Delftse Universitaire Pers, Delft.Taffin, C. (1998) Epargne logement in France. Housing Finance International 1998, p.27-33.Verhagen, M.J.M. (2013) Maatregelen voor de woningmarkt. Brief aan de TweedeKamer, Commissie Wonen en Rijksdienst dd. 1 november 2013 van BouwendNederland, Neprom en NVB.VPB (2013) The "Bauspar" system in Germany. Verband der PrivatenBausparkassen, European Office German Bausparkassen, Brussels.