WONINGNOOD
EN GEBIEDS
- ONTWIKKELING
#3/2021
Vakblad over de leefomgeving voor ruimtelijke professionals en woonexperts
Heb je ook interesse om partner te worden, neem dan contact op met
Yvette Vierhout via telefoonnummer 073-2051028
of via e-mail y.vierhout@aeneas.nl
Meer informatie over deze bedrijven
en het partnerschap staat op
ruimteenwonen.nl/partners
Ruimte en Wonen wordt mede mogelijk gemaakt door onze
partners. Een partner van Ruimte en Wonen geniet van veel
aantrekkelijke voordelen, waaronder een korting op het
lidmaatschap en een profielpagina op deze website. Omdat het
partnerschap in onderling overleg wordt ingevuld, sluiten de
voordelen precies aan bij de behoeftes van de partner.
1
EN VERDER
04 Hoofdredactioneel
Woningnood en
gebiedsontwikkeling
42 Beeldessay
Perspectieven op
landschappelijke
ontwikkeling
56 Column
'Under our watch'
86 Recensie
Ruimtelijke Ordening
ARTIKELEN
06 Landelijk gebied
Water en bodem leidend
bij gebiedsontwikkeling
24 Een vloek of zegen
Richtlijnen voor private
gebiedsontwikkelingen.
34 Een beweging die de
woningbouw kan versnellen
Zonder aandacht geen groei
46 Woonprotest: 'Samen
werken aan een nieuw
verhaal'
Haalbaarheid van
de actiepunten
54 Het woonprotest
Iedereen had een eigen
verhaal
58 Beter woonbeleid
Volgens de OESO
INTERVIEW
16 Gebiedsontwikkeling
landelijk gebied
Interview met Jannemarie
de Jonge en Sylvo Thijsen
Bodembeleid Wooncrisis
COVER
Woonprotest Amsterdam.
Foto Simone Tenda
THEMA
WONINGNOOD EN
GEBIEDSONTWIKKELING
Gebieds
ontwikkeling
66 Schrijnende wooncrisis
schreeuwt om actie
Corporaties zoeken
samenwerking met
gemeenten
76 De positie van
koopstarters op
de woningmarkt
Creëer meer aanbod.
Inhoud
2
Annemiek Rijckenberg,
Hoofdredacteur Ruimte en
Wonen
Lydia Koopmans,
lydiakoopmans.nl
Berry Blijie,
ABF Research B.V.
Frank van Dam,
Planbureau voor de
Leefomgeving
Frank Suurenbroek,
Hogeschool van Amsterdam
Geurt Randeraat,
SITE Urban Development
Johan Conijn,
Finance Ideas
Leo Pols,
Planbureau voor de
Leefomgeving
Like Bijlsma,
Planbureau voor de
Leefomgeving
Aan dit nummer werkten mee:
Auteurs
3
RUIMTE + WONEN NETWERK
Marietta Haffner,
TU Delft
Martin van Rijn,
Aedes
Merten Nefs,
Vereniging Deltametropool
Paul Gerretsen,
Vereniging Deltametropool
Rob van Hilten,
Socioloog en Beleidsadvi -
seur
Tom Kleinepier,
ABF Research B.V.
4
Er is tot nu toe 76 miljard
uitgegeven aan de bestrij -
ding van het Coronavirus
en het op gang houden van
de economie. Bij de vast -
stelling van de begroting
werd 2,8 miljard extra
uitgetrokken voor de wen -
sen van de kamer. Maar er
ligt dan nog altijd een im -
mense agenda waarin voor -
al ook heel erg veel inge -
wikkelde investeringen
gedaan dienen te worden,
een grote verbouwing van
Nederland noemde zelfs
Rutte het. De opgaven zijn
duidelijk en onvermijdelijk,
en daar is en blijft het Rijk
verantwoordelijk voor. De
vraag is of de uitwerking
en uitvoering van plannen
bij het Rijk terecht zou
moeten komen of dat het
zich meer moet richten op
het inzichtelijk maken van
de te behalen doelen, en de
kennisontwikkeling om dat
te doen. Inmiddels is be -
kend dat vrij veel van de
vastgestelde nationale
doelen die af hankelijk zijn
van ruimtelijke ontwikke -
ling niet gehaald gaan wor -
den. Er is niet veel reden te
denken dat een nieuw kabi -
net daarin op korte termijn
een andere richting gaat
kiezen. De keuzes die ge -
Woningnood en
gebiedsontwikkeling
De domeinen Ruimte en
Wonen stonden in het
brandpunt van de belang -
stelling het afgelopen jaar:
alle grote opgaven vragen
om geordende ruimte en
het volk schreeuwt om
betaalbare huisvesting.
Tijdens de lange formatie
ontstonden nieuwe coali -
ties voor verandering in de
kamer en de samenleving.
Met het aantreden van
Rutte IV is de angst voor
doormodderen groot, in
de klimaatcrisis, de stok -
kende energietransitie,
verloedering van het land -
schap, woningnood en ?
in de bestuurscultuur.
Zorg voor financiering
om plannen op regionale
schaal met vaart te
realiseren"
5
HOOFDREDACTIONEEL
maakt moeten worden
betreffen vooral zaken
waar we mee op moeten
houden en dat doet zo veel
pijn dat we het niet van de
landelijke politiek hoeven
te verwachten.
Onder hoge 'ruimtedruk' en
bij af wezigheid van regie
zijn overal regionale samen -
werkingen tussen gemeen -
ten aan het ontstaan. In veel
gevallen hebben die samen -
werkingen hun visies con -
creet gemaakt met keuzes
voor de ruimtelijke ontwik -
keling van het territorium
? vaak in goede afstemming
en met medewerking van de
ministeries en zelfs met de
NOVI als richtinggevende
inspiratie. Een aankomende
minister van Ruimte (of
Wonen) zou moeten voorko -
men nog eens extra met
'een visie' en 'echte keuzes'
op de proppen te komen en
al helemaal niet op basis
van 'eigen inzichten'. Er is
volop geëxperimenteerd,
onderzocht en besproken en
dat heeft geleid tot heldere
plannen, in de regio Leiden,
Utrecht, Zuidvleugel, etc.
Bij veel van deze plannen is
het gelukt grote opgaven
tegelijkertijd te adresseren
en de regionale sturing een
werkbare vorm te geven.
Deze ervaringen maken
veel duidelijk: Rijk en regio
kunnen op inhoud elkaar
prima vinden, regionale
samenwerking kan in weer -
wil van alle onmogelijkhe -
den toch lukken en het Rijk
zou zich vooral moeten
richten op het mogelijk
maken van die plannen en
het borgen van de te beha -
len nationale doelen. Dus
zorgen voor financiering en
heldere processen om die
plannen op regionale schaal
met vaart te realiseren.
In dit nummer komen zo -
wel gebiedsontwikkeling
als wonen aan bod. Met
artikelen over de zo drin -
gend noodzakelijke inte -
grale aanpak van onze
landschappen en de crisis
van het landelijk gebied.
De herinrichting van Ne -
derland gaat ook over het
landschap, ook daar zou
gebiedsontwikkeling wen -
selijk zijn, want de term is
onterecht gekaapt voor de
woningbouw- en project -
ontwikkeling en de toe -
komst van het landschap is
minstens zo complex. Met
een verslag van de woon -
protesten, een krachtige
visie van Martin van Rijn
van Aedes, en onderzoek
naar de oplossingen voor
de woningnood in andere
Europese landen. Rode
draad in veel analyses: de
nieuwe woningnood
vraagt niet om meer bou -
wen door de markt voor de
koopkrachtige vraag. Het
wordt spannend of we van
het nieuwe kabinet van de
oude coalitie ook op dit
dossier een afscheid van
de gegroeide bestuurscul -
tuur gaan zien?
Annemiek Rijckenberg
Hoofdredacteur Ruimte en
Wonen (tot 1 oktober 2021)
Paul Gerretsen
Vereniging Delta Metropool
6
Waardering van de omgevingFOTO VISITBRABANT
7
Tekst Leo Pols en Frank van Dam
Klimaatbeleid, energietransitie, biodiversi -
teitsherstel en het Deltaprogramma zorgen
de komende decennia voor grote verande -
ringen in stad en land. Het is echter moeilijk
in het landelijk gebied de stap te maken van
ruimtelijke opgaven naar gebiedsontwikke -
ling. We weten wat er nodig is, dat is inmid -
dels sectoraal verkend, maar bij gebieds -
ontwikkeling gaat het juist om het haalbaar
combineren van opgaven en geldstromen.
Dat gaat in het landelijk gebied waarschijn -
lijk anders dan in de stad. De kosten voor
de overheid zijn hoger en agrariërs zitten
klem tussen marktmechanismen enerzijds
en de natuurlobby anderzijds. De EU-
afspraken zijn dwingend en soms tegen-
strijdig. Maar er is zicht op een gedeelde
oplossing voor sectorale opgaven.
GEBIEDSONTWIKKELING
Landelijk
gebied
Water en bodem leidend bij
gebiedsontwikkeling
8
D
e gespannen relatie tussen
landbouw en natuur beroert
de boeren. De komst van
windmolens, zonneweides,
logistieke bebouwing en da -
tacentra in het cultuurlandschap emotioneert
andere delen van de samenleving. En over de
uitbreiding van woningbouw langs de randen
van steden is het laatste woord nog niet ge -
zegd. Het gaat echter niet alleen over emotie
(en politiek). De uitstoot van broeikasgassen
en stikstof, verlies van biodiversiteit, bodem -
daling, overstromingen, verdroging en ver -
zilting laten ook zien dat de grenzen van het
ecologisch systeem van water en bodem in
Nederland zijn bereikt. Verrassend genoeg zit
in het probleem ook de oplossing: gebiedsont -
wikkeling gebaseerd op de natuurlijke syste -
men van water en bodem kan de sectorale
opgaven effectief verbinden. Dat klinkt een -
voudiger dan het is. De grondeigenaren zijn
belangrijke stakeholders, maar boeren, ter -
reinbeheerders en waterschappen hebben
vaak verschillende belangen. Overheden for -
muleren het omgevingsbeleid en staan voor
de taak al die opgaven en claims op de ruimte
met elkaar te verbinden, prioriteiten te be -
noemen en keuzes te maken.
Landelijk gebied onder druk
Internationale afspraken verplichten Neder -
land in te grijpen in het landelijk gebied. De
consequenties van de Vogel- en Habitat Richt -
lijn (VHR) van de EU zijn bekend: de biodi -
versiteit moet omhoog en de stikstofuitstoot
omlaag om vergunningsruimte te creëren en
te voorkomen dat Nederland op slot gaat. Uit -
voering van het Klimaatakkoord moet leiden
tot decimering van de uitstoot van broeikas -
gassen. Wat betreft de Kaderrichtlijn Water
(KRW) loopt Nederland achter op de EU-af -
spraken. Deze beleidsdossiers kun je niet los
van elkaar zien: wat nu een goede technische
oplossing lijkt voor bijvoorbeeld het stikstof -
probleem kan over een paar jaar een overbo -
dige investering blijken omdat de doelen van
de KRW en klimaat zo niet worden gehaald.
En we zien nog een andere urgentie: het bo -
dem-watersysteem is ernstig verstoord (zie
figuur 1). We bekijken dit van 'beneden naar
boven'. In zandgebieden daalt het grondwa -
ter. In polders verzilt het grondwater. In veen -
gebieden en sommige kleigebieden daalt de
bodem. Door nitraat- en fosfaatbelasting en
uitspoeling van waardevolle mineralen de -
gradeert de bodem, waardoor de vruchtbaar -
heid en het bodemleven afnemen. Dat leidt
tot minder insecten en bloemen en minder
voedsel en beschutting voor vogels en zoog -
dieren. De achteruitgang van de agrobiodi -
versiteit leidt zo tot achteruitgang van de na -
tuur en aantasting van belangrijke
ecosysteemdiensten, zoals bestuiving, na -
tuurlijke plaagbestrijding, erosiebestrijding
en natuurlijke zuivering van water en lucht.
Daar komt nog bij dat door schaalvergroting
en intensivering van de landbouw de groene
dooradering van het cultuurlandschap is af -
genomen. Het gaat hier weliswaar om relatief
kleine bosjes, struwelen, sloten en houtsin -
gels, maar omdat het er zo veel zijn, is het ef -
fect groot. Mensen nemen dit waar en uiten
hun zorg om het Nederlandse landschap. Dit
wordt manifest als vermindering van draag -
vlak voor intensieve landbouw en landbouw,
maar ook in protesten tegen windmolens.
Stikstof is nu een explosief onderwerp.
Een groot deel van de stikstofdepositie in
Natura 2000-gebieden komt van de land -
bouw. Het merendeel van de nutriëntenbe -
lasting (stikstof en fosfor) van regionale
wateren is af komstig van landbouwgrond.
De landbouw aanwijzen als 'veroorzaker'
levert echter niets op. We kijken liever naar
het ecologisch systeem van bodem en wa -
ter, daarin ligt de oplossing.
GEBIEDSONTWIKKELING
9
Figuur 1 Systemen van bodem en water onder druk
Systemen van water\
en bodem onder dr\
uk
pbl.nl Bron: Klimaatefect\satlas\f WUR\f be\berking\s PBL
Overschrijding stikst\sofdepositie in natu\surgebieden 2018
K\baliteit matig: ri\ssico's voor een aan\stal vegetatietypen\s
K\baliteit slecht: r\sisico's voor alle v\segetatietypen
Bodemdaling 2016
? 2050 (cm)
3 ? 20
Meer dan 20
Gemiddelde laagste \sgrond\baterstand
2018
? 2050
Sterke daling (meer dan\s 25 cm)Enige daling (10 ? 25 cm)
Verzilting grond\bate\sr
(diepte van het zo\set-zoutgrensvlak\f
metingen van de la\satste 100 jaar in m)\s
0 ? 10
10 ? 50
Verzilting grond\bate\srVerzilting beperkt \smogelijkheden
voor de landbou\b.
Daling grond\baterst\sandE e n l a g e g ro nd \b ate rs ta n d l e id t
t o t v e rd ro gin g e n d aard o or t o t
a fn am e v an d e b io div e rs it e it e n
d e beschikbaarheid va\sn zoet
\bater.
Stikstofgevoelige n\satuurDoor een teveel aa\sn stikstof in de
bodem \borden doelst\sellingen in
veel natuurgebiede\sn niet gehaald.
BodemdalingBodemdaling leidt \stot meer
CO-uitstoot\f duurder \s\bater-
beheer\f verhoging overstr\so-
mingsgevoeligheid\f \szeting
en paalrot.
10
Sectorale opgaven ? gedeelde
oplossing
We lopen langs de sectorale opgaven. Om de
Europese VHR-doelen te halen moet de bio -
diversiteit omhoog. Per wanneer die doel -
stellingen dienen te zijn behaald wordt niet
afgedwongen in de EU, maar het kabinet
koppelt dit aan het jaartal 2050. Om de be -
oogde biodiversiteit te bereiken zou volgens
de laatste Natuur verkenning ongeveer
150.000 hectare nieuwe natuur nodig zijn
(naast de aanzienlijke reductie van de stik -
stofuitstoot). Dat is heel wat. Om die reden
wordt gedacht aan natuurinclusief ruimtege -
bruik dat bijdraagt aan de natuurdoelstellin -
gen. Natuurinclusief kan veel omvatten,
maar vooral met een watersysteem dat is ge -
baseerd op het natuurlijke bodem-watersy -
steem is veel winst voor de natuur te beha -
len. Zo'n aanpassing van het
bodem-watersysteem brengt niet alleen
VHR-doelen dichterbij, maar komt ook tege -
moet aan de klimaatafspraken. Voor kli -
maatadaptatie is immers ruimte nodig langs
rivieren, op zandgronden en in heuvelland -
schappen voor het vasthouden van regenwa -
ter. In droogmakerijen en andere laaggele -
gen zeekleigebieden is een hoger waterpeil
nodig om verzilting tegen te gaan. Klimaat -
mitigatie vraagt om verhoging van waterpei -
len in veengebieden CO 2-uitstoot van oxide -
rend veen tegen te gaan.
Ook de landbouw heeft baat bij aanpassingen
van het watersysteem omdat dit kan helpen
bij het voorkomen van verdroging, verzilting
en uitputting van de bodem. Ruimteclaims
voor woningbouw en bedrijven hebben even -
eens een relatie met het watersysteem. Bij
verstedelijking moet rekening worden ge -
houden met extra waterberging om het ver -
harde oppervlak te compenseren en de steeds
heftiger regenbuien op te vangen. Die opgave
wordt alleen maar groter zoals de recente
overstromingen aantonen. Opwekking van
hernieuwbare energie vergt veel ruimte,
maar biedt ook mogelijkheden
iets aan het watersysteem te
doen. De voorkeursvolgorde
schrijft weliswaar voor dat zon -
nepanelen eerst zoveel moge -
lijk op daken worden geplaatst,
maar de praktijk is anders. En
als je dan toch zonneweides
aanlegt, dan is er zeker een re -
latie met het watersysteem: on -
der zonnepanelen kun je veel
eenvoudiger het waterpeil variëren dan bij
landbouwgrond.
De bovengenoemde ruimtevraag voor
niet-agrarische functies heeft een orde van
grootte van 300.000 hectare met als kantte -
kening dat daar veel onzekerheden inzitten
zoals de vraag hoeveel er binnenstedelijk
kan worden gebouwd en hoeveel ruimte de
energietransitie vraagt. Omdat al die opga -
ven een watercomponent delen, verkennen
we de mogelijkheden voor synergie. We kun -
nen het systeem van bodem en water zo aan -
passen dat dit ten goede komt aan landbouw,
natuur, leefomgeving én klimaatadaptatie
en -mitigatie. Door de verschillende sectora -
le opgaven aan elkaar te koppelen in 'gedeel -
de' ingrepen in het bodem- en watersysteem,
kan ruimte worden gespaard, bespaar je op
kosten en spaar je het landschap.
"Natuurinclusief ruimte
gebruik draagt bij aan
natuurdoelstellingen"
11
GEBIEDSONTWIKKELING
Gebiedsontwikkeling landelijk
gebied
Je kunt het beste beginnen waar dat het mees -
te effect heeft. Voor het halen van de doelen
uit de Vogel- en Habitatrichtlijn en de Kader -
richtlijn Water van de EU zijn de zones rond
het Natuurnetwerk Nederland (NNN) cruci -
aal. In het NNN liggen de stikstofgevoelige
Natura 2000-gebieden, rond deze gebieden
liggen soms intensieve veehouderijbedrijven
die stikstof uitstoten. Het watersysteem ín de
Natura 2000-gebieden wordt sterk beïnvloed
door de waterpeilen rondóm deze gebieden.
Intensieve landbouwbedrijven kan de keuze
worden voorgelegd te worden uitgekocht (of
verplaatst) naar minder kwetsbare gebieden
en (agro)industriële locaties, of worden ge -
holpen over te schakelen op een meer natuur -
inclusieve landbouw gebaseerd op een duur -
zaam water- en bodemsysteem (LN V, BZK
2021). Ook andere functies dan landbouw
kunnen in deze zones rond natuurgebieden
natuurinclusief worden gemaakt door aan -
passingen aan het watersysteem.
Natuurinclusief ruimtegebruik is echter
niet eenvoudig te realiseren. Natuurinclusie -
ve landbouw ligt voor de hand, maar concreet
komt dat meestal neer op extensiveren van
het grondgebruik en dat is moeilijk vanwege
de hoge grondwaarde (zie ook PBL 2018, CRa
2020). Andere vormen van natuurinclusief
ruimtegebruik zijn wellicht nog moeilijker
omdat uiteenlopende sectorale dossiers aan
elkaar worden gekoppeld. Technisch is dat
ingewikkeld en maatschappelijk draagvlak is
niet vanzelfsprekend: over de effecten van
bijvoorbeeld bos met windmolens en zonne -
panelen op water is nog weinig bekend. De
institutionele verankering van natuurinclu -
sief ruimtegebruik is een nog grotere uitda -
ging. Dergelijke dossiers zijn vaak verdeeld
over meerdere bestuurders en bestuurslagen
en het past nog niet goed in ons systeem van
mono- functioneel 'bestemmen' van ruimte ?
zeker als je landelijke en stedelijke functies
gaat combineren. Bestaande principes en
praktijken moeten worden losgelaten, wat
stuit op gevestigde belangen en sentimenten.
Mogelijk vereist dat een sterkere rol van het
Rijk in het omgevings- en grondbeleid en de
uitwerking van het Gemeenschappelijk Land -
bouwbeleid (GLB) van de EU. Maar vooral
van provincies, waterschappen en regionale
samenwerkingsverbanden wordt veel ver -
wacht. De opgaven voor het landelijk gebied
verschillen immers per regio en zijn in essen -
Van Gogh Nationaal Park
Twee belangrijke watersystemen van
Noord-Brabant vormen de landschapseco -
logische basis van het Van Gogh Nationaal
Park (VGNP): het oostelijke beeksysteem
van 's-Hertogenbosch (De Dommel) en het
westelijke van Breda (Mark en Weerijs). Dit
vormt een structuur van dekzandruggen en
beekdalen waarin drie Natura 2000-gebie -
den liggen: Kampina, Oisterwijkse Bossen
en Vennen en de Loonse en Drunense
Duinen. De overgangen van de ruggen naar
de dalen zorgen voor gradiëntrijke
natuurgebieden. Deze ecologische
waarden staan onder druk door intensieve
landbouw en een groeiende economie. Het
VGNP is een zogenoemd 'Nationaal Park
nieuwe stijl' (ook wel Nationaal Landschap -
spark genoemd) dat eerder dit jaar werd
opgericht. In dit Nationaal Park wordt
gestreefd naar een gebiedsgerichte aanpak
volgens het principe: beschermde
natuurgebieden met daaromheen in
buffer- of overgangszones met herstel van
natuurlijke systemen met natuurinclusieve
landbouw en natuurinclusieve recreatie-,
woon- en werkgebieden.
12
tie terug te voeren op variaties in de positie in
het watersysteem en de milieu- en verstedelij -
kingsdruk. Het recent opgerichte Van Gogh
Nationaal Park is wat dat betreft interessant:
daar is nadrukkelijk gekozen voor het Bra -
bantse bekensysteem als onderlegger voor de
ruimtelijke ontwikkeling
Consequenties voor de boer
De boer wil weten welke verdienmodellen
haalbaar zijn op de plek waar hij boert. In het
beneden NAP gelegen westelijke deel van het
land hebben aanpassingen van het watersy -
steem grote gevolgen voor de bedrijfsvoering.
Die is nu gebaseerd op een waterpeil dat
wordt aangepast aan de behoefte, waardoor
het land al vroeg in het voorjaar voldoende
draagkracht (letterlijk!) heeft voor koeien en
machines. Een natuurlijk peilbeheer is beter
voor de biodiversiteit, draagt bij aan klimaat -
adaptatie en vermindert de CO 2-uitstoot van
veengrond aanzienlijk, maar door het hogere
grondwaterpeil is de grond in het voorjaar
moelijker te betreden en bewerken. De op -
brengst is daardoor lager. In de hoger gelegen
zandgronden heeft een natuurlijker waterbe -
heer zowel voor- als nadelen voor de land -
bouw. Meer water vasthouden in het gebied
(door minder sloten en meer meanderende
beken) levert meer beregeningscapaciteit op.
Impressie Van Gogh Nationaal Park in ontwikkeling. BRON VAN GOGH NP I.O.
13
Maar in humusrijke laagtes kan het vasthou -
den van regenwater ten koste gaan van de
productie van akkerbouwgewassen.
In ieder geval vergt het volgen van een na -
tuurlijker systeem van bodem en water een
ingrijpende verandering van het gangbare
landbouwsysteem omdat in een groot deel
van Nederland de landbouw dan extensiever
wordt dan nu het geval is. De hoeveelheden
geproduceerd gewas, melk en vlees per hec -
tare nemen af. Daar staat tegenover dat het
geleverde voedsel meer 'verdienste' en 'ver -
koopwaarde' krijgt vanwege geleverde eco -
systeemdiensten en de hogere prijs van het
geleverde voedsel. Dat gaat echter niet van -
zelf. De lagere inkomsten per hectare moe -
ten worden gecompenseerd met een vergoe -
ding voor de afwaardering van grond. Voor
GEBIEDSONTWIKKELING
14
Figuur 2: Het bodem- en watersysteem kan fungeren als onderlegger voor het omgevingsbeleid. Het watersysteem is relatief eenvoudig geografisch af te bakenen in afwateringseenheden en stroomgebieden
Watersysteem en afw\
ateringsgebieden
Begrenzing afwater\lingsgebied
Kaderrichtli\fn Water
Droog\bakeri\f
Veengebied
pbl.nl Bron: RWS, BRO, bewerking P\lBL
15
het beter belonen van kwaliteit moet de ge -
hele keten worden aangepast. Niet alleen de
agrosector met de landbouw en voedings -
middelenindustrie, maar ook de groot- en
detailhandel en de logistieke sector.
Bodem en watersysteem als
fysieke onderlegger
Internationale afspraken rond klimaat, land -
bouwbeleid, biodiversiteit en waterbeheer
zijn ingrijpend voor grote delen van het lan -
delijk gebied. Deze opgaven zijn te relateren
aan het bodem- en watersysteem en wij plei -
ten ervoor dit systeem te kiezen als fysieke
'onderlegger' voor de gebiedsontwikkeling
van het landelijk gebied. Gezien de urgentie
van het stikstofdossier lijkt het verstandig te
beginnen met het landelijk gebied rond het
NNN. Nederland heeft ervaring met dergelij -
ke gebiedsontwikkeling op natuurlijke en
ecologische grondslag: in het Nationale Del -
taprogramma zien we mooie voorbeelden
van deze ' nature based solutions ' ? denk aan
de zandmotor voor de Hollandse kust.
Waterschappen kunnen zich meer bezig -
houden met klimaatadaptatie en hun water -
beheerplannen meer ontwikkelen rond na -
tuurlijke waterstromen. Watersystemen zijn
relatief eenvoudig geografisch af te bakenen
in stroomgebieden (de zandgebieden) en af -
wateringseenheden (veen- en kleiland -
schappen). Die vormen logische plannings-
eenheden waarbinnen provincies hun
afwegingskader (verordeningen en regels)
voor het omgevingsbeleid kunnen baseren
op het bodem-watersysteem. Dan weten ge -
meenten ook beter waar ze aan toe zijn.
En dan de vraag: wie betaalt de gebiedsont -
wikkeling? Een betere vraag voor dit moment
is wie wat kan doen. Het Rijk is verantwoor -
delijk voor het hoofdwatersysteem van grote
wateren, grote rivieren, de kuststrook en het
kan, via de uitwerking van het Gemeenschap -
pelijk Landbouwbeleid, prestaties op het ge -
bied van waterbeheer (zoals hogere peilen)
beter belonen. Ook kan het Rijk in haar omge -
vingsbeleid regels opnemen die het combine -
ren van functies stimuleren. Dat dit mogelijk
is bewijst de combinatie van natuurontwik -
keling en verlaging van de piekaf voeren van
de afgelopen twintig jaar in de uiterwaarden
van de grote rivieren. Het Rijk kan ook de ont -
wikkeling van Nationale Parken 'nieuwe stijl'
stimuleren, waarin de natuurkernen beter
worden ingebed in het omringende land -
schap en het bodem- en watersysteem lei -
dend is in het omgevingsbeleid. En het Rijk
kan grondruil en landinrichting stimuleren
en de afwaardering van grond compenseren.
De eerdergenoemde systeemverandering
kan alleen door het belonen van ecosysteem -
diensten en van de kwaliteit van voedsel en
dierenwelzijn. En ja, dat kán ertoe leiden dat
consumenten en belastingbetalers meer
gaan betalen voor (beter) voedsel en een ge -
zonde, robuuste leefomgeving.
VERDER LEZEN
Dit essay is gebaseerd op het derde
hoofdstuk ('Landelijk gebied') in:
PBL (2021) ,Grote opgaven in een beperkte
ruimte. Ruimtelijke keuzes voor een
toekomstbestendige leefomgeving. Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.
Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en
Voedselkwaliteit en Ministerie van
Binnenlandse Zaken (2021), Naar een
natuurinclusieve ruimtelijke inrichting rond
Natura 2000-gebieden, een verkenning.
GEBIEDSONTWIKKELING
[1] Definitie voor gebiedsontwikkeling TU Delft:
"de kunst van het verbinden van functies,
disciplines, partijen, belangen en geldstro -
men, met het oog op de (her)ontwikkeling
van een gebied".
16
INTERVIEW Sylvo-Thijsen, Directeur-Staatsbosbeheer.FOTO JEROEN DEN HARTOG
17
INTERVIEW
Tekst Merten Nefs en Leo Pols
De term gebiedsontwikkeling lijkt soms gekaapt door
stedelijke ontwikkelaars, maar is net zo goed van toepassing
op het landelijk gebied. Klimaatmitigatie en -adaptatie,
landbouwbeleid en biodiversiteitsherstel gaan het landelijk
gebied en de overgangen tussen stad en land ingrijpend
veranderen. Wij vroegen directeur Staatsbosbeheer Sylvo
Thijsen en Rijksadviseur Fysieke Leefomgeving Jannemarie
de Jonge naar de opgaven voor gebiedsontwikkeling in het
landelijk gebied. Wat zijn de kansen voor het verbinden van
functies, disciplines, belangen en geldstromen? Beiden
pleiten voor een meer ecocentrische en minder agro- en
egocentrische benadering, waarin overheden gebiedsgericht
maatwerk leveren en daarmee de miljarden inzetten om
boeren te helpen met omschakelen.
Jannemarie de Jonge
en Sylvo Thijsen
over gebieds-
ontwikkeling
landelijk gebied
18
INTERVIEW
Elders in dit nummer wordt de toenemende urgentie
geschetst van duurzaam waterbeheer in verreweg de
meeste gebiedsopgaven. Waarom is het zo belangrijk dat
we een natuurlijk(er) watersysteem als basis hanteren?
Thijsen ziet Nederland als een gebied waarin we al zolang ingrijpen, dat alleen
'gebieden natuurlijker maken' de grote problemen niet gaat oplossen. Op sommi -
ge plekken kan het zelfs verergeren, want de natuur kan ook grimmig zijn: "Het
ecologisch systeem én de regulerende werking van het waterbeheer moet je als
vertrekpunt nemen. Het menselijk en haast cybernetische vernuft in ons fijnma -
zige stelsel van waterlopen en kunstwerken moet je inzetten op een meer ecolo -
gische wijze."
De Jonge spreekt liever van het samenhangende bodem-watersysteem. 25 pro -
cent van de biodiversiteit zit immers in de bodem en een gezonde bodem buffert
veel water. Bodem en water moet je als levend substraat beschouwen waarmee je
werkt, en niet als 'hectares vastgoed' waarop je bouwt. Met de huidige verstede -
lijking op zandpakketten en footloose landbouwtechnieken missen we het oplos -
send vermogen van het bodem-watersysteem. Nature-based solutions (NBS)
creëren daarentegen robuuste oplossingen voor zowel onze watersysteemproble -
men als de natuur. We moeten de kracht van natuurlijke processen gaan koppe -
len aan het menselijk vernuft.
Hoe pak je dat watersysteem dan aan?
Thijsen: "In de hogere zandgebieden pakken we het hele secundaire watersysteem
aan, gaan we meanderen, en dat leidt tot extensievere landbouw in de beekdalen
van bijvoorbeeld Dommel en Beerze, en de Limburgse Geul." Dat leidt tot een
meerwaarde die nauwelijks in geld kan worden uitgedrukt en geen deel uitmaakt
van het verdienmodel van de boer. Zo'n aanpak kan dus niet zonder afwaardering
of andere beprijzing van de grond, vinden Thijsen en De Jonge. Dat kan de boer
niet zelf opbrengen; de samenleving moet hieraan bijdragen.
De Jonge gaat een stap verder door te constateren dat de huidige 'lineaire fi -
nanciering' niet past bij de gewenste circulaire economie: "Een boom levert pas
wat op als we hem kappen, maar ondertussen heeft die boom ons gedurende zijn
hele leven lucht en vrucht gegeven en CO2 vastgelegd." Het gaat om de baten
gedurende de gehele cyclus en dat vraagt om een andere manier van rekenen,
waarin we niets meer afwentelen. De inkomsten van de huidige landbouw vallen
bijvoorbeeld weg tegen de toename van milieu- en gezondheidskosten voor de
volgende generatie.
Die circulaire manier van denken (en rekenen) ziet Thijsen ook bij de herontwik -
keling van brownfields : "Dat is uiteindelijk goedkoper dan greenfield -ontwikke -
ling, blijkt uit Amerikaans onderzoek. We zadelen toekomstige generaties niet op
met schoonmaakkosten en het spaart ruimte. Bovendien wordt iedere green -
field -ontwikkeling ooit een brownfield . Daar zou ook het planbureau [voor de Leef -
omgeving] onderzoek naar kunnen doen."
19
INTERVIEW
De Jonge wijst erop dat investeren nu, met de negatieve rente, aantrekkelijk is. Bomen
worden meer waard, en geld minder: "We bewijzen de komende generaties een dienst
als we nu investeren in biodiversiteit, nature-based solutions , bossen en bomen."
Wat kan het Rijk doen om de boeren mee te krijgen in zo'n
veranderingsproces?
De Jonge en Thijsen vinden kringlooplandbouw op zich een goed concept, maar ze
missen de benodigde instrumenten. We mogen de omschakeling van intensieve
naar natuurinclusieve landbouwtechnieken niet aan de individuele boer overla -
ten. De afschaffing van het betreffende ministerie (van LN V) in 2010 en de cultuur
van zelfrealisatie en polderen hebben hierbij niet geholpen. De overheid zal zich
extra moeten inspannen en flink moeten investeren in nieuwe vormen van land -
bouw, vindt Thijsen. "En dat kan best, kijk naar de operatie 'van het gas af '. Of,
passender bij het onderwerp, naar de Mansholt periode met de Ruilverkavelings -
wet en bijbehorende landbouw voorlichting, en de Cultuurtechnische Dienst (later
Landinrichtingswet en Landinrichtingsdienst). Daar heb je een sterke overheid en
miljarden voor nodig. De overheid moet de boeren helpen."
De Jonge onderschrijft de noodzaak van een krachtige overheidsaanpak, mét
ook die sociale component erin. De boeren hebben een historie in het gebied, maar
kunnen niet op dezelfde manier doorgaan. Daar hebben ze hulp bij nodig. "De gro -
te variatie in bedrijfsstijlen vergt gebiedsgericht maatwerk. Maatregelen moeten
passen bij de locatie en het type boer; niet iedereen heeft zin in een zorgboerderij
en niet elk bedrijf ligt dicht genoeg bij de stad om diensten te kunnen leveren." Het
concept stadslandbouw werd in Nederland zo'n 25 jaar geleden al geïntroduceerd
in de Visie Stadslandschappen van LN V. Dat concept sloeg toen helemaal niet aan.
Maar nu is stadslandbouw, door onder andere de omarming van veel stedelingen,
op weg een serieuze sector te worden.
Hoe breng je de integraliteit in de gebiedsontwikkeling?
Hoe koppel je functies en belangen aan elkaar? Zijn er
voorbeelden?
Zo'n combinatie van stad en land leidt, zoals het voorbeeld van stadslandbouw van
hierboven laat zien, tot nieuwe vormen van landbouw. Thijsen: "Ook andere com -
binaties zijn interessant zoals Agroforestry (een landbouwsysteem van akker- en
tuinbouw of veeteelt met bos), dat in andere landen vaker worden toegepast." Ook
zijn er combinaties denkbaar in en om het agro-industriële complexen, bijvoor -
beeld kassen en zonnepanelen op logistieke dozen of zonnepanelen in combinatie
met tuinbouw. De gebiedsontwikkeling in het landelijk gebied kan zo compacter
en intensiever worden. De Jonge: "Dergelijke concepten worden door Wageningen
[Universiteit] in onder andere China, Brazilië en Afrika breed opgezet. Maar in
Nederland komt dat nog onvoldoende van de grond." Meervoudig ruimtegebruik
in de gebouwgebonden land- en tuinbouw wordt nog onvoldoende gestimuleerd
en blijft daardoor achter bij de verwachtingen.
20
INTERVIEW
Hoe kun je dat sectorale denken doorbreken?
Thijsen vindt dat je het integrale handelen als overheid moet eisen: "Je krijgt pas
een vergunning als je kunt aantonen dat je dergelijke combinaties van functies
benut." Naast regelgeving, die in de Nederlandse planningscultuur maar lastig
aangepast kan worden, houden ook grondprijzen nieuwe ontwikkelingen tegen.
Voor boeren die op de volle grond werken en willen extensiveren en experimente -
ren, met bijvoorbeeld agroforestr y , is de grond te duur. Voor logistieke onderne -
mers die op landbouwgrond willen bouwen is de grond zo goedkoop dat functie -
combinaties niet nodig zijn. De schaarste aan ruimte komt niet tot uitdrukking in
grondwaardering. De overheid kan daar beter op sturen.
Het belastingstelsel werkt ook tegen, vindt De Jonge: "We belasten de waarde
van wat op de grond staat en niet de grond zelf ? en dat bevordert intensief ruimte -
gebruik niet." Thijsen ziet openingen met de Stikstofwet. We zijn nu gehouden de
Natura 2000-gebieden in een ander regime te plaatsen, bijvoorbeeld met bufferzo -
nes rond stikstofgevoelige natuurgebieden. "Stikstof is een sterke kaart die de
overheid nu moet spelen om het grondgebruik structureel te beïnvloeden." Het
Rijk kan aangeven dat dergelijk buffers onvermijdelijk zijn en vervolgens is het aan
de regio om dat in (lokaal) maatwerk uit te werken, vinden beiden. De kosten wor -
den betaald uit de eerdergenoemde vereveningsystematiek.
Als bufferzones een oplossing zijn, wat doe je dan in die
bufferzones?
Beiden vinden dat natuurinclusief ruimtegebruik, zoals agroforestr y en andere na -
tuurinclusieve landbouw, in die bufferzones veel kansrijker is dan alleen natuur.
Er draaien nu veertig natuurinclusieve landbouwpilots: in juli dit jaar ging het Pi -
lot-Investeringsfonds Duurzame Landbouw van start voor boeren en tuinders die
willen omschakelen naar een stikstofarmere, extensievere en duurzamere be -
drijfsvoering. Interessant is dat juist schaalvergroting in de bufferzones rond na -
tuurgebieden kan helpen bij de omschakeling naar extensievere landbouw. Deze
schaalvergroting gaat dan vooral om het aantal hectares en niet om de omvang
van de veestapel. Natuurinclusieve bedrijven zitten nu gemiddeld op ongeveer 30
hectare extensief beheer, terwijl een gezonde (extensieve) bedrijfsvoering om een
orde van grootte van minimaal 120 hectare vraagt. De combinatie van extensive -
ring en bedrijfsvergroting is een realistische optie: jonge boeren kopen de grond
van uittredende boeren zonder opvolger. Maar zo'n extensivering slaat nog niet
aan bij de traditionele landbouw (lobby). Zo zijn de Duitsers al verder: boeren in
dergelijke bufferzones krijgen een groen certificaat en ontvangen zo betere prijzen
voor hun producten.
Wat kunnen terreinbeheerders doen?
Thijsen kijkt terug naar de tijd dat zijn organisatie nog een bredere taak had:
"Staatsbosbeheer was de Godfather van de landschapsarchitectuur." In zo'n 200
landinrichtingsplannen werd een groot deel van het land opnieuw ingericht en
21
INTERVIEW
werden veel bos en landschappelijke beplantingen aangelegd. Die komen nu in een
fase waarin serieus onderhoud nodig is. Denk aan de populieren op dijken en rond
het Veerse Meer of de bossen in de Randstad Groenstructuur (RGS). De populieren
en essen gaan daar dood, terwijl er geen geld meer beschikbaar is voor beheer. De
RGS viel tussen wal en schip na de decentralisatie van taken van minister van LN V
Bleker in 2012.
Naast achterstallig onderhoud komt er nog veel meer op landschap af. De 380 kV
elektriciteitsnetwerken worden komende jaren bijvoorbeeld verdubbeld. "De ge -
volgen voor het landschap maakt Staatsbosbeheer landelijk aanhangig via ons pro -
gramma 'Groene Metropool'", vertelt Thijsen, "maar door het gebrek aan regie van
het Rijk organiseren we het steeds meer per provincie. Dat is jammer, want ons
landschap draagt sterk bij aan de nationale identiteit en is niet het resultaat van 12
afzonderlijke delen."
Hoe betaal je de gebiedsontwikkeling en de afwaardering
van grond?
Door bundelen van budgetten, is een logisch antwoord. De Jonge ziet dat dit in
stad-land verband soms al gebeurt. Denk aan de recente ontwikkeling van Regio -
nale Investeringsagenda's (Ria's) op stadsregionale schaal. In deze Ria's worden
rood, groen en blauw op elkaar gelegd en komen potjes van zowel de kosten als de
Jannemarie de Jonge, Rijksadviseur Fysieke Leefomgeving
22
INTERVIEW
opbrengsten bij elkaar. Ruimte voor de Rivier kreeg dit voor elkaar in bijvoorbeeld
de omgeving van Nijmegen. "Het gaat erom te voorzien in welk gebied je zo'n puz -
zel kan leggen. We moeten af van dat dichotome (binaire) denken in bijvoorbeeld
stad en land; vaak kan er meer."
Verevening vanuit gebiedsontwikkelingen in de regio is ook kansrijk, vindt Thij -
sen. De waardevermeerdering van groen en water op vastgoed is aangetoond en
aanzienlijk. Dat kunnen we slimmer afromen: met een paar duizend euro per
nieuwbouwhuis kun je veel meer groen aan leggen.
Ook tussen de overheidslagen en Rijksdiensten onderling kan meer worden ge -
koppeld. De brede nutsfunctie van landschap wordt alleen maar groter in een
sterk stedelijke omgeving, en dat vraagt om een gecoördineerde aanpak. Het de -
len van grond en kennis tussen de vastgoed-houdende rijksdiensten en provin -
cies biedt een groot potentieel voor het bereiken van maatschappelijk doelen en
het stimuleren van transities. Recente initiatieven hiertoe van Rijkswaterstaat,
Rijksvastgoedbedrijf en Staatsbosbeheer leiden al tot betere afstemming, stellen
zowel De Jonge als Thijsen. Bovenregionaal verevenen kan bovendien soci -
aaleconomische effecten sorteren. Sommige provincies innoveren daarin al
sterk, zoals de provincie Brabant. Zij zoekt met het Groen Ontwikkelfonds naar
nieuwe verdien- en financieringsmodellen. Het is dan wel cruciaal dat we anders
gaan rekenen met grond, vindt De Jonge: "Gemeenten hebben soms veel grond,
die het grondbedrijf standaard voor de hoogste prijs probeerde te slijten. Men
zou als landgoederen moeten gaan rekenen, met als doel de grond beter door te
geven aan de volgende generatie." Thijsen stemt in: "Als overheid gaat het om
een balans zoeken tussen verdienen en hogere maatschappelijke doelen. Daar
moet nog wel aan gerekend worden."
Hoe denken jullie over samenwerking met zogenaamde
'commons' die zorgen voor het landschap?
Thijsen: "Wij hebben ruim 8000 geregistreerde vrijwilligers bij Staatsbosbeheer.
We betrekken mensen uit de directe woonomgeving bij projecten. ' Thuis in de
streek' zoals wij dat noemen. We doen dat op honderden plekken en daarvoor heb -
ben we 200 'boswachters publiek' in dienst. Vroeger waren we een staat in de staat
en dat is nu echt anders. Veel mensen met afstand tot de arbeidsmarkt hebben we
betrokken. En in gebieden waar initiatieven van jeugdzorg en werkplaatsen zijn
gestopt, hebben wij mensen op kunnen nemen, wat goed is voor de gemeenschap."
De Jonge ziet ook steeds meer burgerinitiatieven, stichtingen (zoals bij de na -
tuurontwikkeling van het Binnenveld) en grondfinancieringsconstructies voor
natuurinclusieve landbouw (zoals Aardpeer en Land van Ons). "Het initiatief ligt
bij de burger en de overheid sluit vaak aan."
Het aantal initiatieven, honderden, neemt snel toe. Maar hoe
organiseer je dat? Hoe verdeel je daarover je tijd?
Thijsen: "Dat is een fact of life . Het mooiste wat ik dan kan bieden is 'kom in
23
INTERVIEW
dienst' ? ga bij ons aan de slag. Of combineer je onderhoudstaken met activiteiten
van de commons ."
De Jonge: "Ik zie hier een mooie rol voor een Rijksbedrijf om een breder nut te
halen uit ons land. Het betrekken van burgers levert ook een kritische druk op,
richting bouwplannen en andere ontwikkelingen."
Na het gesprek zien we (Pols en Nefs) een paar mogelijkheden om gebiedsont -
wikkeling in het landelijk gebied effectiever te organiseren. De grond in Neder -
land is nu te duur voor innovatieve duurzame boeren en eigenlijk te goedkoop
voor (logistieke) ontwikkelaars. Een duidelijk ruimtelijk beleid moet voorkomen
dat de grondprijs stijgt door de verwachting dat er kan worden geïntensiveerd of
verstedelijkt. Vervolgens kan een actiever grondbeleid van overheden de impas -
se doorbreken. Bijvoorbeeld door circulair te rekenen en handelen, en afwaarde -
ren van grond eenvoudiger te maken zodat er ook zicht komt op een reëel inko -
men voor natuurinclusieve boeren. De kosten zouden moeten worden gedragen
uit collectieve middelen, omdat het een effectieve investering is die zich in de
toekomst terugbetaalt.
Het combineren van de principes van het natuurlijke bodem-watersysteem met
menselijk civiel- en cultuurtechnisch vernuft kan leiden tot robuuste nature-ba -
sed solutions met maatschappelijke meerwaarde. En, last but not least , het beheer
van het landschap is wat ons betreft enorm geholpen met de toenemende kracht
en inzet van burgers en burgerinitiatieven. Door die te combineren met de ken -
nis en het organisatievermogen van de terreinbeheerders en boeren ontstaan
talloze nieuwe mogelijkheden.
24
Geurt van RanderaatFOTO: JOHN VAN HAMOND
25
D
e steden in Nederland zijn
continu in ontwikkeling.
Torenkranen sieren het
silhouet van de stad en
straten liggen overal open.
Binnensteden worden verdicht en er wordt
met man en macht geprobeerd om het
schrijnende tekort aan woningen in de
stad op te lossen. Monofunctionele gebie -
van Geurt van Randeraat
Gebiedsontwikkelingen hebben steeds
meer te maken met een veelvoud aan
private marktpartijen. Dat grootschalige
ontwikkelingen nu afhankelijk zijn van
privaat initiatief is een ingewikkelde trend.
Versnipperd grondeigendom, dolende
gemeenten, eindeloze processen, gebrek
aan kennis en een verschuiving in
rolverdeling houden de haalbaar- en
betaalbaarheid in hun greep. Volgens
Geurt van Randeraat, partner van SITE
Urban Development, is er behoefte aan
nieuwe richtlijnen en instrumenten voor
private gebiedsontwikkelingen.
GEBIEDSONTWIKKELING
Een vloek
of zegen?
26
den transformeren naar levendige plekken
om te wonen, werken en te verblijven. Dat
is een goede zaak. Maar we zien ook dat
veel grote gebiedsontwikkelingen tergend
langzaam van de grond komen. Een ge -
middelde aanlooptijd van zo'n tien jaar is
niet overdreven. Dat heeft natuurlijk ver -
schillende oorzaken, maar één ervan is dat
steeds vaker en steeds meer private partij -
en het grondeigendom hebben. Zij zijn aan
de bal in gebiedsontwikkelingen, zonder
dat de randvoorwaarden voor een private
gebiedsontwikkeling op orde zijn.
Vrijwel alle grote ontwikkelgebieden in
en om onze steden kunnen als voorbeeld
dienen: Hamerkwartier, Amstel III, Haven -
stad en Sloterdijk in Amsterdam, de Achter -
sluispolder in Zaanstad, de Kanaalzone in
Alkmaar, de Merwedekanaalzone en A12
zone in Utrecht, Rivium in Capelle, Brain -
port in Rotterdam, de Binckhorst in Den
Haag en ook buitenstedelijke gebieden zo -
als Rijnenburg bij Utrecht, Bovenduist bij
Amersfoort of de Gnephoek in Alphen.
Wat is hier het probleem? Allereerst
wordt de grond vaak te duur ingekocht in
de ratrace om zich ertussen te wurmen,
waardoor op voorhand heel veel geld uit
de gebiedsontwikkeling vloeit in private
zakken. Dat geld had gebruikt kunnen
worden voor de nodige investeringen in
openbare ruimte, ov-infra en zo verder.
Tweede probleem is dat er vaak een wir -
war van private partijen eigenaar is in zo'n
gebied en samenwerking in gebiedsont -
wikkeling een keiharde noodzaak is. Ge -
meenten hebben nauwelijks grondpositie
en voeren vaak slap achteroverleunend fa -
ciliterend beleid, waardoor zij niet meer de
natuurlijke coördinator zijn van dit won -
derlijke toneel. Derde probleem is dat veel
van die private partijen niet in de categorie
'ervaren gebiedsontwikkelaars' vallen en
dus de competenties missen voor groot -
schalige complexe gebiedsontwikkeling.
Het zijn steeds vaker gebouwontwikke -
laars die hun intrede doen of hebben in een
nog slechter geval helemaal (nog) geen er -
varing met vastgoedontwikkeling. Hun
verbazing is dan groot als blijkt dat er in
grote gebiedsprojecten ook vereist wordt
dat er scholen, maatschappelijke voorzie -
ningen, sport en groen worden gereali -
seerd. Vierde probleem is dat bij die nood -
zakelijke samenwerking de private
eigenaren merken dat de inkoopwaarde
van hun vastgoed onderling vaak fors ver -
schilt met oeverloze discussies over waar -
deringsvragen tot gevolg. Vijfde probleem
is dat we op veel plekken in Nederland met
gemeenten te maken hebben die hun inter -
ne processen, hoe om te gaan met private
initiatieven, slecht op orde hebben. Private
initiatiefnemers worden in het oerwoud
van elkaar tegensprekende ambtelijke af -
delingen losgelaten, zonder dat er bij ge -
meenten iets of iemand een integrale
knoop kan of mag doorhakken.
Overkoepelend kan gesteld worden dat
de manier waarop wij onze processen en
middelen ten behoeve van ruimtelijke or -
dening hebben ingericht, volledig gericht
is op een dominante en regisserende ge -
meentelijke overheid. Maar ' das war ein -
mal '. Om kwaliteit in onze ruimtelijke
plannen te krijgen moeten we onze manier
van werken herdefiniëren en beter inrich -
ten op privaat gestuurde ontwikkelingen.
De recentelijke uitspraak van minister Kaj -
sa Ollongren om een nationale grondbank
op te zetten is voor de komende tien jaar
niet het juiste antwoord. Voor alle grote
binnen- en buitenstedelijke gebiedsont -
wikkelingen voor de komende tien á vijf -
tien jaar zijn alle grondposities al lang in -
genomen door private vastgoedpartijen.
GEBIEDSONTWIKKELING
27
Van overheid naar privaat
gestuurd
Gebiedsontwikkelingen waren nog niet zo
lang geleden voornamelijk overheid ge -
stuurd. Denk aan de VINEX-locaties waar -
bij overheid en marktpartijen zich verenig -
den in grondexploitatiemaatschappijen of
andere vormen van publiek-private samen -
werkingen. Zoet en zuur werden verdeeld
om een gebiedsontwikkeling van de grond
te krijgen. Er was een rijk gevulde instru -
mentenkoffer beschikbaar voor de publie -
ke partijen. Fiscale, planologische en juri -
dische overheidsinstrumenten waar
private partijen, in de huidige tijd van bin -
nenstedelijke gebiedsontwikkeling, vrij
weinig meer mee kunnen. Denk naast al -
lerlei (inmiddels afgeschafte) sub -
sidieregelingen bijvoorbeeld aan
de Wet Voorkeursrecht Gemeenten
of de Onteigeningswet. Steeds va -
ker zijn de private partijen de kar -
trekker van een gebiedsontwikke -
ling, zonder dat een gemeente
überhaupt nog een visie heeft voor
zo'n gebied. Private partijen ma -
ken plannen, laten onderzoeken
uitvoeren en komen met eerste
studies. Dat betekent dat we de
spelregels en de sturingsmiddelen
daarop moeten gaan aanpassen.
Versnipperd eigendom
De gemiddelde binnenstedelijke gebieds -
ontwikkeling is een lappendeken van eige -
naren. Kijken we naar recente voorbeelden
als Merwede en de Jaarbeurs in Utrecht of
het Buikslotermeerplein in Amsterdam,
dan zien we dat het bijzonder ingewikkeld
is om de kwaliteiten en de waarde van pu -
blieke voorzieningen in zo'n ontwikkeling
te krijgen. Gechargeerd zit geen enkele pri -
vate grondeigenaar te wachten op sociale
huurwoningen, de kosten van een school of
het aanleggen van de omliggende infra -
structuur. Daar was op de achterkant van
sigarendoos namelijk geen rekening mee
gehouden toen dat oude kantoorpandje
werd gekocht. Bij de transformatie van het
Buikslotermeerplein hebben we te maken
met meer dan 50 verschillende eigenaren.
En dat is inmiddels geen uitzondering meer.
Van eigenaren die hun pensioen in een
pand hebben zitten tot internationale retail
beleggers en van professionele vastgoed -
ontwikkelaars tot pandjesbazen die graag
een woontorentje willen bouwen. Partijen
die zich voor de hoofdprijs hebben inge -
kocht of die het juist weer doorverkopen.
De meeste van dit soort voorbeelden zijn
zacht gezegd 'een verschrikking'. Het zit de
goedbedoelde transformatie, het verbete -
ren van de leef baarheid en het toevoegen
van woningen, verschrikkelijk in de weg.
En dat terwijl iedereen er baat bij heeft. Ei -
genaren weten gewoon niet hoe ze moeten
samenwerken, waar ze moeten beginnen
en hoe ze bijvoorbeeld een verdeelsleutel
kunnen optuigen. Je raadt het al, dan komt
het gewoon niet van de grond.
De berg aan proceskosten houdt ieder -
een bezig. Het gebrek aan kennis en mid -
delen maakt het ingewikkeld voor private
"We staan nog maar
aan het begin van
privaat gestuurde
gebiedsontwikkeling"
28
GEBIEDSONTWIKKELING
partijen om zich te verenigen en een ont -
wikkeling van de grond te krijgen. Van de
gemeenten mogen en kunnen we niet ver -
wachten dat ze met 50 individuele partijen
om tafel gaan om de boel af te wegen.
Maar wat we wel weten is dat deze hele
gang van zaken te snel voor ze gaat. De
markt is sneller in het aankopen van grond
en panden dan de overheid er plannen
voor kan maken. Gemeenten hebben nau -
welijks financieel belang, de opgetuigde
instrumenten zijn achterhaald en er is wei -
nig capaciteit om het proces fatsoenlijk te
begeleiden. Ga er maar aan staan.
Het 100-dagen proces:
versnelling op komst
Laten we een veelvoorkomend voorbeeld
pakken. Een private partij klopt met een
individueel initiatief aan bij een gemeente.
Ze hebben het beleid van de gemeente ge -
lezen en denken een goed doordacht plan
neer te leggen. Het initiatief wordt bestu -
deerd en met een rode pen teruggestuurd,
vaak zonder uitgebreide toelichting. Par -
tijen gaan zo een aantal keren met elkaar
in overleg. Pas als de private partij een bé-
tje in de richting zit, gaat het initiatief
langs de andere afdelingen binnen de ge -
meente die er ook iets van moeten vinden:
verkeer, duurzaamheid, water, wonen,
werken, maatschappelijke voorzieningen;
iedereen moet fiat geven. Deze professio -
nals kijken vanuit hun eigen denkkader
naar zo'n plan en reageren los van elkaar.
De integrale afweging is vaak niet goed ge -
regeld. Dat leidt tot tegenstrijdige advie -
zen. Vaak worden tijdens dit soort proces -
sen ook nog eens de ambities aangepast.
Want als blijkt dat er meerdere initiatieven
in hetzelfde gebied op stapel liggen, heeft
dat ook consequenties voor de bereikbaar -
heid, de openbare ruimte, de maatschap -
pelijke voorzieningen, duur -
zaamheid, etc. De optelsom van
al die verschillende ambities ma -
ken de plannen ingewikkeld en
financieel onhaalbaar. Het inter -
ne getouwtrek bij een gemeente
zorgt voor heel vertraging en dus
voor stijgende proceskosten. De
private partij gaat van het kastje
naar de muur.
Het 100-dagen proces dat de
gemeente Veldhoven hanteert is
een goed voorbeeld van hoe het
deels anders kan en waar met
veel interesse naar kijk. Op het
moment dat hier een initiatief van een pri -
vate partij (of samenwerking van partijen)
binnenkomt, start het 100-dagen proces;
een middel om de interne opeenstapeling
van ambities in toom te houden én om in -
tegrale beslissingen te maken. Na 100 da -
gen laat de gemeente weten of het project
door kan gaan en op welke wijze. En ja,
100 dagen is in dit soort trajecten heel
snel. Maar hoe doen ze dat? Aan de voor -
kant worden de beleidsambities in taart -
punten verdeeld. Per taartpunt moet het
plan aan een aantal basiskwaliteiten vol -
doen. Deze standaard eisen worden conti -
"De markt is sneller
in het aankopen van
grond en panden dan
de overheid er plannen
voor kan maken"
29
nu up-to-date gehouden. Op één van de
taartpunten wordt de initiatiefnemer ge -
vraagd om te excelleren. De initiatiefne -
mer mag zelf bepalen welke taartpunt hij
kiest, bijvoorbeeld klimaatadaptief. In -
tern is afgesproken dat de gemeente daar -
op ambtelijk én bestuurlijk niveau niet
meer over gaat discussiëren. Na 100 dagen
heeft de initiatiefnemer integraal ant -
woord en duidelijkheid of het plan een
vervolg kan krijgen.
Reiswijzer private gebieds-
ontwikkeling
Nou gaat het 100-dagen proces om relatief
kleine projecten, maar deze manier van
werken kan met wat aanpassingen een
nieuw instrument vormen voor private ge -
biedsontwikkelingen. Als een private partij
in een gebied een stuk grond koopt, dan
stap je onder bepaalde voorwaarden in een
gebiedsontwikkeling en gelden er andere
regels. Je krijgt dan met A t/m Z te maken,
een soort reiswijzer voor gebiedsontwikke -
ling. Private partijen kunnen dan een afwe -
ging maken of ze hier in willen stappen én
of ze dit alleen of gezamenlijk gaan doen.
Dat legt veel meer druk aan de voorkant op
om samen te gaan werken. Stel nou dat er
een privaat consortium zich meldt met
meer dan 50% van de eigendommen in han -
den. Ze richten een samenwerking op en
verklaren gezamenlijk aan de slag te willen
met een gebied. Het proces wordt begeleid
door een ingehuurde gebiedsregisseur; ie -
mand met verstand van zaken. Ze komen
Sinds 2000 zijn er diverse plannen voor de (her)ontwikkeling van het B\
uikslotermeerplein in Amsterdam voorbij gekomen. Allen zonder succes. BEELD SITE
30
met een initiatief en verdelen zoet en zuur
integraal op blokniveau. Als je dan als over -
heid het ruimtelijk programmatisch kader
met spelregels voor zo'n gebied gereed
hebt, dan heeft private gebiedsontwikke -
ling best kans van slagen. Maar de praktijk
is weerbarstig. Bij Merwede in Utrecht zie je
dat het, al is dat na een héél lang proces,
best aardig kan werken. Daar gaan ver -
schillende partijen gezamenlijk aan de slag
met diverse bouwblokken met een diversi -
teit aan functies. Uit dit soort processen
moeten we de ' lessons learned ' trekken en
andere gemeenten handreikingen geven
hoe dit in z'n werk is gegaan.
Nieuwe instrumenten nodig
Als we tempo willen maken met grote wo -
ningbouwprojecten dan moeten we een aan -
tal zaken regelen. Gemeenten moeten veel
verder vooruitplannen, zodat je weet wat je
wilt met stukken stad en je niet met je mond
Het stedenbouwkundig plan van Merwede in Utrecht is door de gemeente samen met 10 andere grond eigenaren opgesteld. BEELD JANSSEN DE JONG LINGOTTO
31
vol tanden staat als er privaat initiatief ge -
toond wordt. Daarnaast moeten we de priva -
te sector helpen door veel meer en beter uit
te leggen wat participeren in een grote ge -
biedsontwikkeling betekent, welke verant -
woordelijkheden dat met zich mee brengt en
hoe die processen lopen: de Reiswijzer Priva -
te Gebiedsontwikkeling. En daar bovenop
zouden we moeten werken aan een aantal
nieuwe instrumenten die de privaat gestuur -
de ontwikkelingen helpen en versnellen.
Wat zouden die instrumenten moeten
doen? Ten eerste zorgen dat er niet onno -
dig geld weglekt uit een gebiedsontwikke -
ling door speculatie en doorverkoop. Het
aloude voorkeursrecht gemeenten biedt
hierop geen antwoord meer. Privaat voor -
keurrecht is vloeken in de kerk. Als je dat
gaat doordenken, dan zitten daar veel an -
gels in. Als een privaat consortium de over -
heid kan ' callen ' om de overheid een voor -
keursrecht te laten vestigen, dan mag je
32
het zelf ook niet meer verhandelen. Wie
gaat die call maken? Daar kom je niet uit.
Over een dergelijke constructie is nauwe -
lijks nagedacht. Ik vind dat we daar als
vakgemeenschap fundamenteel over moe -
ten doordenken. Als we in het verleden
vonden dat systemen als onteigening en
voorkeusrecht nodig waren, dan is dat nu
nog steeds nodig. Alleen dan wel in een
vorm die ook werkt in deze nieuwe reali -
teit. Ten tweede moet er een instrument
komen dat gemeenten dwingt om op een
eenduidige en snelle manier hun interne
proces van beleidsafstemming en integra -
le reactie op initiatieven te organiseren. En
als derde moet er een instrument komen
dat goed samenwerkende private partijen
('coalition of the willing ') helpt om de laat -
ste paar procent minder welwillenden of
onkundigen te kunnen verplichten mee te
doen. Uiteraard bij goede en passende pri -
vate planvoorstellen en onder het mom
van gelijke monniken, gelijke kappen.
Ik realiseer me dat ik ook nog niet alle
antwoorden heb en veel spreek in termen
van dwingen en verplichten. Maar wat als
we het niet doen? Dan veronderstel je dat
de marktpartijen er onderling zelf wel uit -
komen. Maar we hebben geconcludeerd;
dat lukt niet. De consument die er straks
moet gaan wonen betaalt de rekening. Of
anders gezegd; die kan de rekeningen
Gebrek aan samenwerking tussen meer dan 50 verschillende partijen en te weinig aandacht voor de verschillende gebruikers van het gebied zitten de ontwikkeling van het Buiksl\
otermeerplein in de weg.
33
straks helemaal niet
meer betalen. Dus als we
niet snel andere syste -
men ontwikkelen, dan
organiseren we onze ei -
gen teleurstellingen. De
afgelopen 10-15 jaar is er
door de overheid nauwe -
lijks geacteerd op dit pro -
bleem en heeft het Rijk
zich op allerlei fronten
teruggetrokken. Het is nu niet geregeld en
het zelf organiserend vermogen van de
markt is enorm overschat. Zonder radicale
ingrepen vreet de woningcrisis zich alleen
maar verder in.
Met de Omgevingswet wil de overheid
de regels voor ruimtelijke ontwikkeling
vereenvoudigen en samenvoegen. Dat is
een goed begin, maar er is meer nodig. De
Omgevingswet regelt namelijk niet hoe de
ontwikkelingen verlopen, het regelt niets
over grondverwerving of over hoe private
partijen tot samenwerking kunnen komen.
Er staat ook niets in over hoe we ' free ri -
ders ' kunnen dwingen om mee te doen bij
grote gebiedsontwikkelingen en ook niets
over hoe een gemeente 'niet direct toere -
kenbare' gebiedskosten kan bekostigen.
Kortom; de Omgevingswet is grotendeels
een omhulsel dat de publieke faciliterende
rol helpt, maar helpt de nieuwe private rol
nauwelijks. We moeten samen met ge -
meenten, brancheorganisaties als de Ne -
prom en Bouwend Nederland én vakgeno -
ten lessen trekken uit de private
ontwikkelingen die nu al plaatsvinden.
Over hoe je maatschappelijk vastgoed en
openbare ruimte organiseert in private
ontwikkelingen. Leer van elkaar en ont -
wikkel een combinatie van instrumenten
en handreikingen om marktpartijen te hel -
pen om voorinvesteringen op binnenstede -
lijke locaties te doen met een perspectief.
Een duidelijke, consistente gemeente met
een vast palet aan spelregels, dáár is be -
hoefte aan. We moeten private partijen op
een verantwoorde manier een gebiedsont -
wikkeling kunnen laten trekken.
"Als we niet ingrijpen,
moeten we ook niet aan
de achterkant gaan huilen
dat het te lang duurt"
GEBIEDSONTWIKKELING
34
Het is een cliché, maar "Zonder aandacht geen groei"
Een beweging die
de woningbouw
kan versnellen
CalandkadeFOTO OSSIP VAN DUIVENBODE. IN OPDRACHT VAN KAMPMAN ARCHITECTEN
35
Tekst Lydia Koopmans
De wooncrisis is één van de grootste maatschappelijke problemen
van deze tijd. Het vraagstuk leeft enorm en er wordt zelfs
gedemonstreerd. Met het stempel 'topprioriteit' vergroot het Rijk de
druk op het versnellen van de woningbouw. In 2030 moeten er in
totaal 900.000 woningen gebouwd zijn. Op elke woningbouwlocatie
werken provincies en gemeenten samen met alle betrokken partijen
om dat te realiseren. Het Rijk heeft in de samenwerking de regie om
het proces te begeleiden en te versnellen.
36
GEBIEDSONTWIKKELING
H
oe verloopt die samenwer -
king in de praktijk? En
brengt dat de realisatie van
de woningbouwopgave wer -
kelijk in een versnelling?
Op verzoek van het ministerie van BZK
sprak Lydia Koopmans met Marcel de Rouw
en Joris van Soest van de Gemeente Den
Haag en Isabel van de Geer en Marianne
Betten van de Directie Woningbouw van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.
De koerswijziging van
Ollongren
Marcel De Rouw werkt meer dan 20 jaar op
het gebied van stadsontwikkeling en kan de
rol van het Rijk in een historisch perspectief
plaatsen: "Grote Stedenbeleid, de VINEX op -
gave, Investeringsbudget Stedelijke Vernieu -
wing voor de kwetsbare wijken en daarna
viel die nationale stimulans een beetje stil.
Dat Minister Ollongren het duidelijk anders
wilde', was voor hem 'goed nieuws."
Isabel van de Geer, hoofd afdeling wo -
ningbouwbeleid: "Gedurende afgelopen
kabinetsperiode is de urgentie erkend dat
er meer en sneller woningen gebouwd
moeten worden. Tot dat moment was de
woningbouw overgelaten aan de markt -
werking. Je zag dat er aandacht en focus
miste voor betaalbare woningen of wonin -
gen voor specifieke doelgroepen. De mi -
nister heeft daar actie op ondernomen,
mede op verzoek vanuit de regio's.
Het Rijk kan voor invulling van de re -
gierol kiezen uit meerdere rollen. Een
wetgevende rol, als het gaat over bijvoor -
beeld huurprijzen, of een aanjagende rol,
als het gaat om het versnellen van het be -
slissingsproces en het maken van afspra -
ken over de plancapaciteit."
Joris van Soest, Programmamanager
Wonen Gemeente Den Haag: "Als ik heel
eerlijk ben, dan hadden we dat ook wel no -
dig. Want wij hadden hier in Den Haag
niet meer zoveel ervaring met grootscha -
lige gebiedsontwikkeling. De laatste grote
gebiedsontwikkelingen zijn in de afron -
dende fase en waren al deels buiten de
deur gezet. Dus toen het Rijk zich meldde,
werd hier de boel behoorlijk opgeschud."
Aanjagen, faciliteren en
stimuleren
Isabel van de Geer legt uit hoe de aanja -
gende, stimulerende rol voor het Rijk tot
stand is gekomen. "Het doel is vanaf het
begin duidelijk: Er moeten voldoende wo -
ningen komen voor iedereen, op de juiste
plek en betaalbaar. Als eerste zijn we gaan
kijken op welke plekken de nood het
hoogst was. En op die locaties hebben we
woondeals gemaakt met verschillende
partijen. Daarin staat, wat er gerealiseerd
kan worden en hoe we om gaan met issues
die dat nog belemmeren. Door dat proces
werd de invulling van onze rol als aanja -
ger, faciliteerder en stimulator duidelijk.
Wij konden rond de projecten snel de juis -
te mensen en partijen bij elkaar brengen.
We vroegen de provincies om te kijken
waar we extra woningen kunnen realise -
ren en we hebben voorwaarden gesteld
om de woningen betaalbaar en bereikbaar
te houden voor bepaalde doelgroepen."
Marianne Betten vult aan: "Wij zijn ook
degene bij wie de partijen aankloppen
wanneer de ontwikkeling spaak loopt op
randvoorwaarden, waaraan moet worden
voldaan om woningbouw mogelijk te ma -
ken. Die randvoorwaarden zijn essentieel
om in de planfase al mee te nemen, maar
de uitvoerende partijen hebben daar niet
altijd de expertise voor. En wij wel."
Isabel van de Geer: "We proberen op Rijk -
sniveau al met onze collega's aan tafel te
37
zitten en te zeggen vanuit de woningbouw -
opgave is dit en dit nodig, hoe kunnen we
dat aanpassen aan jullie doelstellingen op
het gebied van water, stikstof, natuur etc.
Dat is complex, maar dankzij de urgentie
van het woningvraagstuk zien veel partijen
ook kansen om te koppelen. Want je bouwt
niet alleen woningen, je bouwt eigenlijk
een samenleving. Ofwel een plek die be -
reikbaar en veilig is, waar je gezond kunt
leven met goede voorzieningen. Daar staan
we gezamenlijk voor aan de lat."
Loopt woningbouwopgave niet het risi -
co nog complexer te worden door de inte -
grale aanpak met meer partijen?
Marianne Betten zegt resoluut
"Nee. Je kan iets of iemand wel
uitsluiten, maar dat komt toch
altijd een keer op je bord. Je
moet iedereen vanaf het begin
erbij betrekken. Ook al is dat
dan nog lastig, omdat iedereen
nog niet elkaars taal spreekt."
Joris van Soest is het met haar
eens. "Soms zie je hoe lastig het
is om complexe projecten tot uit -
voering te brengen. Het is bijna
onmogelijk om overal aan te vol -
doen. Nu waait het bijvoorbeeld wat te
veel bij een tramhalte en staan er twee
woontorens met totaal 1.200 woningen
ter discussie."
Zijn ervaring is dat wanneer meerdere
partijen betrokken zijn vanaf de beginfase,
dat vanaf dat moment ook de juiste men -
sen naar voren geschoven worden. 'Daar -
mee krijgt de gebiedsontwikkeling vleu -
gels, de complexiteit wordt inzichtelijker
en de commitment van alle partijen groeit'.
Zijn collega Marcel de Rouw heeft erva -
ren dat in die fase met die manier van wer -
ken, er veel bereidheid is om 'samen even
een sprintje te trekken wanneer er toch
nog een thema of randvoorwaarde is ont -
snapt aan de aandacht', zodat de gebieds -
ontwikkeling niet stokt.
900.000 woningen
Samen met de provincies zijn de woning -
bouwlocaties in kaart gebracht en is de
optels
Reacties