RUIMTE + WNEN Vakblad over de leefomgeving voor ruimtelijke professionals en woonexperts Mobiliteits­ systemen openbreken Bouwspagaat doet pijn THEMA DE WEDEROMBOUW Verbouwing van Nederland vraagt om politiek bestuurlijk lef, visie en integraliteit 01/2018 116 Van wie is het landschap? Nieuwe DG omgevingswet 22 42 16 RUIMTE + WNEN Partners van Ruimte en Wonen wordt mede mogelijk gemaakt door onze partners. Een partner van Ruimte en Wonen geniet van veel aantrekkelijke voordelen, waaronder een korting op het lidmaatschap en een profielpagina op deze website. Omdat het partnerschap in onderling overleg wordt ingevuld, sluiten de voordelen precies aan bij de behoeftes van de partner. Heb je ook interesse om partner te worden, neem dan contact op met Evamarije Smit via telefoonnummer 073-2051010 of via e-mail e.smit@ae\ neas.nl  Meer informatie over deze bedrijven en het partnerschap staat op ruimteenwonen.nl/partners 1 EN VERDER THEMA'S INTERVIEWS 6 De grote verbouwing van Nederland Martijn van der Steen en Arwin van Buuren 22 De Bouwspagaat Maarten van Schie, Marnix Breedijk en Edwin Buitelaar 32 Wederombouw Utrecht in volle gang Eric Harms 42 Van wie is het landschap? Leo Pols, Like Bijlsma, Maarten van Schie en Marnix Breedijk 58 Samen werken aan transities Ellen van Bueren 16 Erik Jan van Kempen Directeur Generaal Omgevingswet (BZK) 52 Berno Strootman Rijksadviseur voor de fysieke leefomgeving 100 Adri Bom-Lemstra en Han Weber Gedeputeerden Zuid-Holland 2 Hoofdredactioneel Paul Gerretsen, Martijn Eskinasi en Evamarije Smit 76 Column Martin Aarts 134 Recensies THEMA WEDEROMBOUW Visie provincie Zuid Holland Groningen op de schop Weder­ ombouw Utrecht in volle gang 32 88126 68 Holwerd aan Zee David van Zelm van Eldik 78 Meer ruimte voor natuur Frank van Dam 88 Het stedelijk landschap van Zuid-Holland Kees de Graaf 106 In de Randstad loopt het vast Eric Hol en John Stohr 116 Het openbreken van de mobiliteits- systemen Frans Soeterbroek 126 Het Groningse model voor stedelijke groei Alfred Kazemier Inhoud 2 Nederland is af, heette het nog niet al te lang geleden. Af en toe een likje verf en tevreden terug kijken op hoe we het allemaal in elkaar hadden gezet. De grote bevolkingsgroei, zo was destijds al wel duidelijk, was voorbij en vanaf nu konden we met een be- scheidde economische groei de rekening van het onderhoud betalen. Inmiddels is duidelijk dat ons een grote verbouwing wacht. K limaatadaptatie, energietransitie, gezond - heid, digitalisering, mobili - teit, circulaire economie, bodemdaling en biodiversi- teit; elk van deze opgaven alleen al is ingrijpend, maar ze wachten ook niet op elkaar. De tijd die ons rest voor veel van de opga - ven is eerder in jaren dan in decennia uit te drukken en dat maakt wel een ver - schil. De auto, het land - bouwbeleid, het gas en ook concepten als functieschei - ding en de modellen waar - mee we gewend zijn de toekomst te voorspellen, ze verliezen in ras tempo hun betekenis. Met als gevolg, onvoorzienbare verande - ringen voor de inrichting van onze maatschappij. Landschapsarchitect Adriaan Geuze beschreef in zijn recent uitgesproken oratie, aan de Wageningen Universiteit, de omgang van de Nederlander met haar land in drie posities. De euforie van het landma - ken als uitkomst van een eeuwenlange geschiedenis van leven in een haast on - leef bare natuurlijke omge - ving. Een met de dood op de hielen obsessief aanpak - ken met telkens weer nieu - we plannen en projecten om het land te behouden. En ten derde land als exploitatiemodel, als een middel om geld te verdie - nen. Zijn oratie schetsen drie kanten van een manier van werken die ook nu Na lange afwezigheid laat de overheid zich weer zien" De grote verbouwing van Nederland 3 weer zichtbaar wordt en die zich met de uitdagingen van de komende periode bruikbaar is.De rol die onze overheid speelt bij de inrichting van ons land is ondanks het lange gebrek aan het ne - men van effectieve verant - woordelijkheid, dusdanig groot dat we er niet om - heen kunnen. Na een lange afwezigheid wordt over de volle linie van Rijk, provin - cie en gemeenten gezien dat er veel moet worden aangepakt. Maar er is ook een onmiskenbare bewe - ging van onderop ontstaan, de Nederlandse overheid wil ook dat burgers partici- peren. In het openingsarti- kel geven Martijn van der Steen en Arwin van Buuren inzicht in de verhoudingen tussen overheid en maat - schappij en breken ze een lans voor een ander model. Kersverse programma-di - recteur-generaal Omge - vingswet, Erik Jan van Kempen, geeft in een inter - view aan dat de rijksover - heid, nu het ruimtelijk be - leid bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties ligt, weer veel meer positie wil nemen. De praktijk moet het leren. Drie artikelen over grondeigendom geven aan dat wie de grond bezit, bepaalt of en wat er wordt gebouwd. Ontwikkelaars willen woningen bouwen en hebben daarvoor veel grond in bezit, vaak aan de stadsranden. Voor een aan - tal grote binnenstedelijke locaties heeft echter de gemeente de sleutelposities in bezit. Wat wordt het dan? Beleidsmatig inzetten op binnenstedelijke ont - wikkeling of de grondop - brengst maximeren voor de begroting? Hopelijk komt in al dat verbouwingsgeweld het landschap er niet al te be - kaaid vanaf. Grondbezit is in landelijke gebieden ver - snipperd. Kunnen we door bundeling van bezit het beleid dan ook sterker ma - ken? Niemand lijkt de inte - grale verantwoordelijkheid te hebben; een van de rijks - adviseurs, Berno Stroot - man, uit zijn zorgen. Verbouwingen gaan vaak pas echt leven als we beel- den kunnen zien. Hoe is het nu, hoe wordt het straks? Het plaatsje Holwerd wil zijn identiteit her vinden door eeuwen van inpolde - ring ongedaan te maken en weer een zeehaven te bou - wen. Dat vraagt enorm veel commitment en draagvlak. Maar: het kan wel! De grote verbouwing van Nederland vraagt om poli- tiek ? bestuurlijk lef, toe - komstvisie en integraal werken. Er is bestuurlijke innovatie nodig, waarin de 'ontkokering' en echt sa - menwerken in de praktijk worden gebracht. Paul Gerretsen Stedenbouw & Ruimtelijke Ontwikkeling Martijn Eskinasi Wonen & Kwaliteit van de Leefomgeving Evamarije Smit Conceptmanager R&W HOOFDREDACTIONEEL 4 Aan dit thema Wederombouw van Nederland werkten mee: Auteurs Martin Aarts, Lid NOVI-team, Stads- ontwikkeling Rotterdam Like Bijlsma, Onderzoeker urban area, PBL Ellen van Bueren, Hoogleraar Urban Development Management, TU Delft Edwin Buitelaar, Senior onderzoeker en pro- grammaleider, PBL Frank van Dam, Senior wetenschappelijk onderzoeker, PBL Paul Gerretsen, Agent, Vereniging Deltametropool Eric Harms, Freelance journalist, Harms Communicatie Kees de Graaf, Tekstschrijver, Studio Platz Arwin van Buuren, Hoogleraar Bestuurskunde, Erasmus Universiteit Rotterdam 5 RUIMTE + WONEN NETWERK Leo Pols Senior wetenschappelijk onderzoeker, PBL Maarten van Schie, Researcher Spatial Analysis and Modelling, PBL Alfred Kazemier, Directeur ruimtelijk beleid, Gemeente Groningen Frans Soeterbroek, Socioloog, De Ruimtemaker Martijn van der Steen, Bijzonder hoogleraar, Erasmus Universiteit Rotterdam Evamarije Smit, Journalist Ruimte en Wonen, Aeneas Media David van Zelm van Eldik, Strategisch adviseur, Ministerie van BZK Eric Hol, Executive director, Invisor John Stohr, Strategisch adviseur, John Stohr Advies 6 De grote verbouwing van Nederland Naar een nieuw normaal voor maatschappelijke sturing Het is een terugkerend beeld uit het programma Help, mijn man is klusser. Een enthousiaste doe-het-zelver is begonnen aan een ambitieuze verbouwing van de gezins- woning en loopt volledig vast. De rest van het gezin roept externe hulp in. Eerst wordt de goedbedoelende klusser geneutraliseerd. Daarna komt een team van professionals de boel afmaken. 'Doe-het-zelven' is leuk, maar sommige dingen moet je misschien toch aan de professionals over- laten, zo lijkt de boodschap. Tekst Martijn van der Steen en Arwin van Buuren 7 D it themanummer gaat over de verbouwing van Neder- land: de aanpak van maat - schappelijke opgaven die om transities vragen, zoals duurzame energie, binnenstedelijke groei, klimaatadaptatie en mobiliteit. Al deze op - gaven spelen in de fysieke ruimte en hebben een component van ruimtelijk beleid in zich. De verbouwing: wie gaat er aan de slag? De verbouwing van Nederland heeft dan ook grote gevolgen voor het ruimtelijk be - leid. De Omgevingswet is dan ook meer dan een verplaatsing van de politieke afweging naar een decentraal niveau. Het is een ver - maatschappelijking van de afwegingen. De Omgevingswet ziet ruimtelijk beleid als po - dium waarop maatschappelijke partijen deel kunnen zijn van de ontwikkeling van de ruimte. Daarmee is ruimtelijke ontwik - keling een maatschappelijk proces gewor - den, met de overheid naast anderen. Daar komt bij dat in de Omgevingswet de ruimte niet de focus van het beleid is, maar de locus waar maatschappelijke opgaven zich afspelen. De Omgevingswet is een op - gavegerichte wet, die erop gericht is om tot lokale oplossingen voor lokaal geïdentifi - ceerde vraagstukken te komen. Daarom snijdt de Omgevingswet ook dwars door be - staande beleidsdomeinen heen. De opgave staat centraal en via de Omgevingswet kun - nen betrokken partijen samen zorgen voor de oplossing van maatschappelijke opgaven die in de ruimte spelen. De Omgevingswet betekent een funda - mentele keuze voor was wel uitnodigings - planologie wordt genoemd. De beweging moet vanuit de samenleving zelf komen. Te - gelijkertijd is de Omgevingswet óók een stu - rende wet. De overheid is op tal van terrei- nen verantwoordelijk en heeft nog steeds wettelijke bevoegdheden. Lukt het om de combinatie te vinden tussen sturen en vol- gen, tussen overheid en samenleving, tussen integraal en specifiek, tussen concrete opga - ve en meer generieke belangen of doelen? Als we het voorgaande toepassen op het beeld van de verbouwing van Nederland dan dringt een belangrijke vraag zich op. Verbouwen de professionals, of zijn ook de doe-het-zelvers welkom? (zie ook: Van der Lans & Hilhorst, 2010) Wie bepaalt wat er gaat gebeuren en hoe de verbouwing gaat verlopen? Hoe voorkomen we dat we eindi- gen als de deelnemers aan 'Help mijn man is klusser' ? Maar ook: hoe voorkomen we dat alle hoog-professionele klussers veel werk verzetten, maar het resultaat weinig ver - schilt van wat er al was? Weinig transitie is net zo goed een risico als een onafgemaakte verbouwing. In dit essay reflecteren we op deze vragen. We benoemen strategische op - ties voor de aanpak van de metaforische verbouwing van Nederland en de rol daarin van de overheid. Ruimtelijk beleid in perspectief Om de metafoor van de verbouwing van Nederland te laden is het behulpzaam om te kijken vanuit vier perspectieven op over - heidssturing (Bourgon, 2011; Van der Steen et al., 2015, Van der Steen & Van Buuren 2017). Zie fuguur 1. Het realiseren van pu - blieke waarde kan op verschillende manie - ren gebeuren. We maken onderscheid op twee variabelen. Ten eerste de verhouding tussen nadruk op concrete resultaten (bo - ven) en de nadruk op het borgen en beharti- gen van bepaalde waarden (onder). Ten tweede kan sturing ge-zien worden als van binnen naar buiten (links), als de overheid die de samenleving stuurt; maar het kan ook gezien worden als een meer interactie - WEDEROPBOUW 8 ringsprincipes het uitgangspunt, maar in dit geval is het hét uitgangspunt. De presterende overheid (linksboven) In het perspectief van de presterende over- heid gaat overheidssturing primair om het zelf op een doelmatige manier bereiken van resultaten. Dit perspectief komt voort uit het New Public Management (NPM), dat sinds de jaren '90 in publieke organisaties is geïntroduceerd (Pollit & Bouckaert, 2011). De overheid ontleent zijn legitimiteit dan aan het vermogen om doelmatig te 'leve - ren'. Overheidsprocessen worden hier opge - vat als efficiënt in te richten productiepro - cessen, die moeten leiden tot meetbare prestaties. Een goede overheid haalt zijn targets. Wetten en procedurele bepalingen zijn instrumenten om het doel te bereiken. De netwerkende overheid (rechtsboven) Bij de netwerkende overheid staat het prin - cipe centraal dat beleidsdoelen worden be - reikt in samenwerking met anderen (Klijn ve vorm, waarin de samenleving zelf ook stuurt en sturing over de verbinding van buiten met binnen gaat (rechts). Vanuit deze twee assen ontstaan vier kwadranten die elk een perspectief op overheidssturing opleveren. We bespreken ze hier kort. Public administration: de rechtmatige over - heid (linksonder) Vanuit het perspectief van public admini- stration (Weber, Wilson) is verankering in het democratisch systeem en het recht de basis voor alles wat overheidsorganisaties doen (Frissen, 2010). Rechtmatigheid en rechtsgelijkheid ? rechtstatelijkheid ? vormt de basis van bestuur (Bovens et al, 2012). Het perspectief van de rechtmatige overheid stelt die legitimiteit en rechtma - tigheid dan ook centraal. De verhouding met de samenleving is gericht op het borgen van rechten en plichten, die als maatschap - pelijke ordening fungeren. De wet maakt sturing door de overheid mogelijk, maar be - grenst dat handelen ook. Dat is in alle stu - New Public Management (NPM) Netwerk Sturing (NS) Maatschappelijke Veerkracht(MV) Public Administration (PA) Resultaat -gericht Waarde- gericht Van binnen naar buiten Van buiten naar binnen Figuur 1: Vier sturingsperspectieven (Van der Steen et al, 2015) WEDEROPBOUW 9 "Zijn doe­het­ zelvers ook welkom?" MARTIJN VAN DER STEEN EN ARWIN VAN BUUREN WEDEROPBOUW 10 & Koppenjan, 2012). Om de eigen doelen te realiseren moet de overheid op zoek naar partners die kunnen bijdragen aan die doe- len. Het bij elkaar brengen van die belangen vormt de kern van het perspectief van de netwerkende overheid. Vaak loopt dat via de weg van convenanten, akkoorden, of pu- bliek-private samenwerkingen (PPS-en). De kern van een netwerkende overheid is het vermogen tot het smeden van resultaat - gerichte coalities en het vermogen om die coalities ook tot de eindstreep van gereali- seerde resultaten te brengen. De participerende overheid (rechtsonder) In het perspectief van de participerende overheid staat maatschappelijke energie centraal (PBL, 2011; Van der Steen et al, 2014). Publieke waarde wordt niet alleen door de overheid 'gemaakt', maar komt net zo goed van anderen. Op de manier die zij willen, vanuit de doelen die zij zichzelf stel- len (Rob, 2012; Van der Lans & De Boer, 2012). De overheid gaat niet naar buiten om daar bondgenoten te werven voor de eigen uitvoeringsagenda, maar komt in aanra - king met maatschappelijke dynamiek die er al is. Soms is dat een initiatief dat aansluit bij de eigen agenda en dat past binnen ka - ders die de overheid hanteert. Vaak zijn het initiatieven die maar gedeeltelijk passen binnen de doelen en kaders van de over -heid. Dat roept de vraag op hoe tot initiatie - ven te ver-houden: meebewegen of terug - duwen, laten begaan of bijsturen? Ofwel: binnen welke demarcaties krijgt uitnodi- gingsplanologie vorm en inhoud? Vanuit de opgave naar nadruk op een per - spectief De perspectieven suggereren een keuze voor het ene of het andere perspectief. Zo eenvou - dig is het echter niet. Het zijn accenten die elk meer of minder nadruk kunnen krijgen. Wat ons betreft moet dat een pragmatische keuze zijn, waarbij de aard van de opgave en de aard van het netwerk bepalend zijn. 'Nadruk' impliceert dat partijen óók vol- doende invulling moeten geven aan de an - dere perspectieven. Zonder rechtmatigheid kan overheidshandelen niet. Hetzelfde geldt voor het doelmatig en doeltref - fend besteden van overheids- middelen. Ook als voor een op - gave de nadruk op de energieke samenleving komt te liggen, dan is het belangrijk dat publieke middelen ? bijvoorbeeld "aan - jaagsubsidies" ? verantwoord worden. Is het geld rechtmatig en doelmatig besteed? Houdt het voor de bestuursrechter? Dat zijn vragen die ook bij nadruk op de 'rechter' kwadranten een antwoord moeten krijgen. Hetzelfde geldt voor de boven- en onder - kant van het schema. Nadruk op 'rechtsbo - ven', door met een grote groep vertegen - woordigende partijen een energieakkoord te sluiten, betekent ook iets voor de partijen die er geen deel van uitmaken maar wel met duurzame energie bezig zijn. Akkoorden, deals en allianties kennen veel onderteke - naars, maar er zijn altijd anderen die er niet inzitten. Bij de keuze voor een akkoord vol- gens de principes van 'rechtsboven' hoort "Samenhang ontstaat door energie van onder­ op te laten stromen." 11 dus ook een gedachte over hoe om te gaan met 'rechtsonder', met de energie die in de energieke samenleving rond deze maat- schappelijke opgave óók al stroomt. En nadruk op de energieke samenleving roept de vraag op wat te doen met de meer vertegenwoordigende partijen en afspra - ken die elders met de sector al gemaakt zijn. Dat is belangrijk, omdat onderzoek naar de praktijk van transities (Loorbach, 2015) laat zien dat hier vaak tegenstijdigheden aan de orde zijn. De bottom-up beweging in niches kan strijdig zijn met wat er in ak - koorden binnen sectoren is afgesproken: daar moet de overheid zich toe verhouden. Wat te doen met de gevestigde belangen en maar geïnstitutionaliseerde partijen en net - werken? Routes voor de verbouwing van Nederland Als we deze perspectieven toepassen op 'de verbouwing van Nederland' dan ontstaan drie mogelijke routes (zie figuur 2). De eerste route is die van participatieve beleidsontwikkeling . In deze route neemt de overheid de lead. De overheid zet een parti- cipatief proces op waarin door de politiek bekrachtigde opgaves van beleidsopties worden voorzien. Vervolgens zijn er ge - sprek-ken met stakeholders over hun idee - e n. Zo brengt de overheid netwerkpartners bij el-kaar, die eigen elementen kunnen aanbrengen, maar alleen rond de door de overheid geformuleerde kern. De overheid houdt zicht op de voortgang. Als partijen niet 'leveren' dan zijn ze daarop aanspreek - Maatschappelijke zelfsturing Maatschappelijke beleidsontwikkeling Participatieve beleidsontwikkeling Figuur 2: Routes voor ruimtelijk beleid WEDEROPBOUW 12 baar. Let wel, dit is geen 'go alone' strategie van de overheid.. Er is samenwerking, maar rondom door de overheid geïdentificeerde opgaven en in een door de overheid ge- vormde constellatie, vaak via koepels en vertegenwoordigende partijen. Zij kunnen massa maken, weten zich goed tot de over - heid te verhouden en zijn op hun 'handteke - ning' aanspreekbaar. De verbouwing vindt plaats door professionele aannemers, die doen wat ze gewend zijn om te doen. De verbouwing vindt niet dóór de bewoners plaats, maar vóór de bewoners. De tweede route is die van maatschappelij- ke zelfsturing . Hier bepalen maatschappelij - ke partijen zelf de issues waarop zij energie hebben. Ze brengen hun energie in op de ma - nier die hen zelf nuttig lijkt. Ze smeden zelf allianties die voor hen lijken te werken. De overheid kan hierop inspelen door de Omge - vingswet te benutten als platform waarop partijen hun energie kunnen inzetten. De verbouwing is dan een doe-het-zelf-operatie, waarin bewoners ook de verbouwers zijn. Ze bouwen wat ze willen en richten de ruimte in zoals zij het zelf voor zich zien. Niet vanuit Bincklab in de Binckhorst 13 één masterplan, maar door allerlei deelplan- netjes en projecten waar ze zelf aan werken. Er is géén totaalbeeld van deelplannen, pro - jecten en taken. Samenhang ontstaat door de energie van onderop te laten stromen. Zo ontstaat de verbouwing van het geheel van - uit de energie in en voor de delen. Het is zelf - sturing, maar de overheid treedt daarin wel sturend op: door mogelijk te maken, te ver - binden, energie te geleiden en waar nodig leemtes in het ecosysteem in te vullen. De derde route is die van maatschappelijke beleidsontwikkeling . Hier probeert de over -heid rond concrete programmalijnen ruimte te maken voor maatschappelijke organisatie. Dat lijkt op de voorgaande routes, maar met cruciale verschillen. Het is meer gestuurd dan de route van zelfsturing en veel meer maatschappelijk dan de route van participa - tieve beleidsontwikkeling. De overheid no - digt uit, maar laat ook ruimte voor wat niet gevraagd is. De overheid treedt op in part - nerschap vanuit een nevengeschikte positie. Het coördinerend mechanisme is dat partij - en samen opgaven benoemen die voor hen belangrijk zijn en waar ze hun inspanningen omheen willen organiseren. De overheid kan dat proces op gang brengen. Bijvoorbeeld door lange termijn ambities te benoemen en anderen uit te nodigen om bij te dragen. Als energiereuzen inzet bieden die aan de lange termijn transitie bijdraagt dan kunnen ze meedoen. Net zoals de 'unusual suspects' kunnen inbrengen wat volgens hen bij - draagt. Overheidsinzet omvat dan het for - muleren van ambitieuze ambities voor de transitie, het begeleiden van het proces en het verbinden van de dynamiek met de waar - den van 'links' in het kwadrantenmodel. De pilot voorbij: systeem brengen in netwerkend werken In de discussies over de aanpak van de ver - "De schijnbare consensus over 'opgavegericht werken in netwerken' werkt versluierend." WEDEROPBOUW 14 schillende transities zien we een verschui- ving in het discours 'van links naar rechts'. Alle overheden proberen om uitnodigende en samenwerkende arrangementen te bou- wen. In de geest van de Omgevingswet is het de bedoeling dat overheden geven aan maatschappelijk initiatief, om met de sa - menleving te komen tot plannen die opga - ven verder brengen. Uitnodigingsplanologie wordt breed uitgedragen door overheden. Toch werkt de schijnbare consensus over het 'opgavegericht werken in netwerken' versluierend. Veel minder duidelijk is welke van de drie routes overheden daarvoor zien. Vaak betekent uitnodigingsplanologie in de praktijk het werken volgens de route van participatieve beleidsontwikkeling: HANS FARJON rondom door de overheid bepaalde opgaven krijgen geselecteerde partijen een uitnodi- ging om intensief mee te praten. Met als in - herent gevolg dat veel partijen niet aan tafel zitten, geen ruimte krijgen en de range van de mogelijke oplossingen zich beperkt tot wat de partijen aan tafel wenselijk vinden. Als vooral gevestigde partijen en belangen aan tafel zitten, en zij vooral sectoraal ge - groepeerd zijn, dan valt van een dergelijke aanpak weinig werkelijke transitie en geen opgavegerichte oplossing te verwachten. Werken in netwerken is dan een vernieu - wende vorm van op dezelfde manier wer - ken. Dan wordt er flink verbouwd, maar eindigen we met hetzelfde huis als waar - mee we begonnen. 15 Ondertussen zien we in de samenleving ook een andere beweging. Mensen maken eigen plannen, vormen allianties en mel- den zich in de verbouwing. In de samenle- ving zien we veel uitdrukking van maat - schappelijke zelfsturing: partijen die het zelf gaan doen. Ook hier zien we overhe - den op acteren: ze creëren experimenten, niches en in-novatieprogramma's. Er zijn ontwerpateliers, innovatielabs en pilot-re - gio's waarin de maatschappelijke energie stroomt. Hier is het risico dat de verandering in de randen de kern nooit bereikt. Pilots zijn leuk, maar hun impact op 'het regime' is vaak nihil. Dat heet ook wel de pilot-paradox: 'pilots never fail, they never scale'. Zo vindt er veel 'doe-het-zelven' plaats, maar dat beperkt zich tot de zolders en hobbykamers. De grote verbou - wing vindt dan maar minimaal plaats, zoals ook Van Bueren in dit themanummer opmerkt. Wij zien veel meerwaarde in de route van maatschappelijke beleidsontwikkeling. Daarin opent de overheid het speelveld rond ambitieus geformuleerde maatschap - pelijke opgaven, om vervolgens iedereen (!) die wil bijdragen maximale ruimte te bie - den. Vervolgens kan de overheid de maat - schappelijke energie kanaliseren en onder - steunen (vgl. Schulz e.a., 2017). Soms is dat het ondersteunen wat er vanzelf van onder - op komt, dan is het weer het bekrachtigen of afdwingen van beweging in sturende wetgeving: bijvoorbeeld door normen te stellen die de maatschappelijke energie in de richting van circulair produceren of duurzame energie dwingen. Dat vereist steeds het schakelen tussen 'rechts en links' en tussen 'boven en onder'. Dat mag zich niet beperken tot innovatie 'in de pilot', maar gaat over het opschalen wat er in de experimenten gebeurt. Het gaat uiteinde - lijk om het gewoon maken. 'Help mijn man is klusser' legt een onge - makkelijke realiteit bloot. De klussers ma - ken er een potje van, maar ze doen ook iets dat voor een écht grote verbouwing heel hard nodig is: ze pakken écht het hele huis aan. We zien de gevallen waar dat misgaat, maar veel andere klussers krijgen zo juist prachtige dingen voor elkaar. Hun eigen - wijze energie en volharding is voor maat - schappelijke transities hard nodig. Aan beunhazen en brave aannemers geen ge - brek, maar daarmee komt de grote verbou - wing niet werkelijk van de grond. Daarin ligt een belangrijke rol voor de overheid: om het vermogen om balans te vinden tus - sen de waarden uit de rechter en linker kwadranten en de boven- en onderkant van het schema. Volgens ons is de route van maatschappelijke beleidsontwikkeling daarbij de meest kansrijke. Niet als uitzon - dering, maar als het nieuwe normaal. "Met beunhazen en brave aannemers komt de verbouwing niet van de grond." LEES MEER Lees dit artikel ook online. WEDEROPBOUW 16 ERIK JAN VAN KEMPEN Directeur generaal Omgevingswet BZK 17 Rijk geeft weer richting Volgens eigen zeggen is de kersverse directeur generaal Omgevingswet, Erik Jan van Kempen van nature een ongeduldig mens. Hij popelt om aan slag te gaan met de NOVI waarvan hij de hoofdlijnen voor de zomer in de Kamer en het kabinet besproken wil hebben. Met ruimte en wonen onder één dak bij BZK komt de ruimtelijke ordening weer op een hogere politieke agenda te staan. Van Kempen: "Daar waar het hoort in mijn beleving." Tekst Paul Gerretsen en Evamarije Smit Beeld Bureau Algemene Bestuursdienst PG: "De noodzakelijke transities hebben echt een enorme ruimtelijke impact waardoor je wel kunt stellen dat Nederland een grote verbou - wing te wachten staat. Deelt u die zienswijze?" EvK: "Ik zie vooral dat er van ons wordt gevraagd positie te nemen en weer opvat - tingen te hebben over die grote opgaven. Mede overheden vragen het rijk richting te geven omdat er heel veel moet gebeuren. Ik denk dat we nu begrijpen dat de decentralisatie van de afgelopen 20 jaar laat zien dat er plekken zijn waar het rijk inderdaad de regie moet nemen. Je ziet dat zonder richting van het rijk op sommi- ge plekken er kansen onbenut blijven of er impasses blijven vast zitten die doorbro - ken kunnen worden." ES: "Kunt u aangeven waarover opvattingen gewenst zijn?" EvK: "Het hele Randstad gebied, Utrecht en de MR A, met name voor wonen en bereikbaarheid. Het zou mooi zijn als we met zijn allen vanuit een ruimtelijke op - vatting (en soms ook met een opvatting op een klein specifiek gebied) verder aan gebiedsontwikkeling doen, liever dan dat we het volledig aan het vrij spel der krachten overlaten. Het bereikbaarheidsvraagstuk in deze gebieden en het infra - fonds lijken vaak een soort dwingende motor te zijn maar zelf zou ik liever de ruim - telijke ontwikkeling van heel Nederland als een gelijkwaardig en misschien wel INTERVIEW 18 boven geschikt onderwerp zien. Bereikbaarheid gaat over een ruimtelijke opvat- ting over de inrichting van heel Nederland; waar wij wonen, leven en werken en hoe wij zorgen dat er ontsloten wordt. Dus eigenlijk komt eerst vraag: hoe ziet ons land eruit? Ik denk dat we nu de ruimte hebben en de noodzaak om daar wat losser over na te denken; een gebiedsvisie moet je niet laten bepalen door het feit of er bijvoorbeeld 50 miljoen is gereserveerd in het infrafonds voor een bepaalde weg. Ik hoop met de NOVI dat voor elkaar te krijgen met elkaar, zeker omdat de ruimte - lijke ordening nu binnen BZK ligt." PG: "Ik begrijp dat het strategisch handig is dat de NOVI naar BZK is verhuisd maar is het niet een achteruitgang omdat er door de ontkop - peling met infrastructuur een grote afstand wordt gecreëerd?" EvK: "Ik denk dat je aan transparantie in afwegingen kunt winnen doordat er nu een minister en een departement is die over ruimtelijke ordening gaat. In het par - lementair debat wordt dat zichtbaar en is het niet meer voorgehouden aan één de - partement, zoals voorheen binnen I&M, waar er gewichten zijn binnen de verschil- lende beleidsterreinen. Dus de afweging zal nog steeds gemaakt moeten worden maar nu op een hoger politiek niveau, daar waar het ook thuis hoort." PG: "Wat betekent dat voor de rol van de minister van BZK, Kajsa Ollon - gren, in het MIRT?" EvK: "In het gebruikelijke voorjaarsoverleg van het MIRT zal de minister ook een grote rol spelen bij het maken van gebiedsplannen. We gebruiken dit overleg om los te komen van alleen die individuele financiële beslissingen over bepaalde wegen of knelpunten. Eigenlijk zeggen we tegen alle stakeholders: weet dat we hierna nog een gesprek hebben over wat we nu in de huidige kabinetsperiode of met het huidi- ge beschikbare geld kunnen doen maar eerst willen we samen een visie ontwikke - len op het gebied. Juist nu BZK los staat van het Infrafonds kun je naar mijn idee ruimte creëren voor jezelf; binnen het kabinet maar ook met de mede overheden." PG: "De afgelopen 10 à 15 jaar hebben we het gevoel gehad dat Neder - land wel af was. Nu ervaren we het tegenovergestelde, kijkend naar de enorme opgaven en transities die op ons af komen. Wat is hierin de be - tekenis van de NOVI?" EvK: "Je kunt de NOVI zien als een visie op alles voor de eeuwigheid, maar in mijn beleving heeft dat niet zoveel zin. Mijn voorkeur gaat uit naar een NOVI waarin we enkele actuele ruimtelijke dilemma's op tafel leggen om daarin de keuzes te kun - nen maken. Ik hoop dat we dit jaar enkele sleutelgebieden en sleutelprojecten kun - nen aanwijzen waar het rijk een opvatting over heeft. Uiteraard projecten met ruim voldoende draagkracht en een hoge mate concrete toepasbaarheid. Volgend jaar kunnen we weer andere accenten leggen. Het gaat erom dat de NOVI bruik - baar is voor de ruimtelijk ontwikkeling van Nederland en dat hoeft geen blauw - druk te zijn voor de eeuwigheid." 19 PG: "U zegt dus dat de NOVI voor de komende 20 jaar geen richting en doel geeft maar meer een praktisch instrument wordt. Krijgt het een programma-achtige lijn?" EvK: "Zeker. Je moet natuurlijk zorgen dat het kader op abstractieniveau staat en dat er wel een zeef in zit waarop je afwegingen kunt maken. De NOVI moet ook wel stabiel zijn en niet in het luchtledige blijven hangen omdat alle omgevingsagenda's er wel op moeten kunnen aansluiten. Het lijkt mij handig om binnen die stabiliteit bepaalde dilemma's binnen het kabinet op te lossen. Sommige dilemma's kun je in de ene kabinetsperiode niet oplossen maar in een volgende periode wel. Daar moe- ten we niet al te krampachtig over doen." PG: "Een grote kwestie is hoe je omgaat met het cultuurlandschap en de functionaliteiten daarvan. Tegelijkertijd gaat ook over de afnemen - de biodiversiteit, bodemdaling, landbouwtransitie, CO2 reductie en klimaatadaptatie. Dat is de grote integrale vraag. Gaat de NOVI daar antwoord opgeven?" EvK: "De NOVI gaat hopelijk een aantal dilemma's neerleggen waar het kabinet keuzes over moeten maken. Dat zal soms nog best ingewikkeld zijn; in het regeer - akkoord staat dat de openbare ruimte in beginsel de fysieke leefomgeving van Ne - derland is en daarmee van grote waarde. Daarbij denk ik dat we niet te verkrampt moeten doen over natuur met hoofdlet - ters. We hebben unieke natuur die we moeten beschermen. Evenals cultuurlandschap zoals het Groene hart wat je wilt bewaren maar soms moet je ook andere ruimtelijke keuzes mogen maken. Ik hoop dat we niet te veel heilig hebben verklaard." PG: "Nu dan een echte kwestie, de energietransitie. Er zijn allerlei ini - tiatieven ontplooid maar als je alles bij elkaar optelt, komen we er niet. Daarnaast kun je je af vragen wat we overhouden van ons land. Hoe kijkt u daar naar?" EvK: "Soms moet je op nationaal niveau zeggen dat we die energietransitie elders gaan doen, geconcentreerd in plaats van dat iedere lokaliteit het moet gaan beden - ken omdat er een specifieke opgave ligt. We hebben natuurlijk met de ETS potenti- eel goede ervaringen gehad met het verhandelen van emissierechten. In potentie is dat een uitstekend systeem maar de uitvoering heeft niet goed gewerkt. Je ziet nu bij de sluiting van kolencentrales versus elektriciteit produceren in bruinkool gestookte centrales in Duitsland, dat moeder Aarde er niet best van af komt." "De NOVI hoeft geen blauw­ druk te zijn." INTERVIEW 20 "Ik hoop dat we niet te veel heilig hebben verklaard." ERIK JAN VAN KEMPEN 21 ES: "Hoe kijkt u aan tegen vernieuwingen in governance; we hebben nieuwe spelregels nodig die uitnodigen tot ander gedrag." EvK: "Daar zitten twee kanten aan. ETS is gewoon prijsprikkels; dat is de econome manier om de samenleving tot gewenst gedrag aan te zetten maar dat is altijd on- derdeel van de oplossing. Uiteindelijk geloof ik in de meer bestuurlijke kant, de normerende kant; je kunt samen besluiten wat je met elkaar wilt. De gebouwde omgeving is voor een deel nationaal en daar kunnen we veel dwingender zijn met normeringen. Als je kijkt naar de energieprestatie normen, doen we dat ook." ES: "Je ziet in veel gemeenten een hernieuwde zoektocht om de samen - werking met corporaties aan te gaan. Ziet u dat ook?" EvK: "Klopt en dat is gezond. Ik vind ook dat gemeenten veel meer private partijen moet opzoeken en niet alleen corporaties. Gemeenten moeten hun horizon verbre - den. Misschien draagt het ook echt bij aan de kwaliteit die je kunt krijgen maar het vraagt veel meer coördinatie. De samenwerkingstafels over middenhuur van Rob van Gijzel bracht al die partijen bijeen en je merkt dat dat werkt. Maar het is com - plexer; het vergt meer afstemming en coördinatie." ES: "Moet er een financieel fonds komen om die middenhuur maar ook het binnenstedelijk bouwen een slinger te geven?" EvK: "Dat is een aanbeveling van Van Gijzel. Als marktpartij zeg je denk ik altijd ja tegen overheidsgelden in de vorm van een fonds of subsidie. Soms kan het helpen, bijvoorbeeld om het tempo op te schroeven. Misschien zijn er daarom wel dingen denkbaar maar de politiek zal daarvoor middelen beschikbaar moeten stellen. Dat laat ik aan hen over." ES: "Een van de kritische geluiden is dat gemeenten hun grondposities niet als ´cashcow´ zouden moeten inzetten, herkent u dat?" EvK: "Schaarste kan aantrekkelijk zijn voor gemeenten. Ik vind het zelf onzuiver als grondgebruik je cashcow is. Dat raakt een bredere discussie maar ik hoop dat we proberen om grond te alloceren en dat we kijken naar het rendement voor de ingezetenen van je stad. Je moet daar dieper en langjariger over nadenken en je niet blindstaren op het moment dat je de grond kunt verzilveren. Maar wat ik voor - al wil is een stabielere ruimtelijke ontwikkeling in plaats van de op en neer gang waar we nu steeds in lijken te zitten, op die woningmarkt. Ik ambieer vastere bo - dem onder de voeten: een stabielere ontwikkeling van beschikbare plancapaciteit zodat er op hele specifieke A locaties minder en eindeloos gespeculeerd wordt. Er moet ruimte komen waarin dingen zich evenwichtiger kunnen ontwikkelen. En daar moet de NOVI bij gaan helpen." LEES MEER Lees dit artikel ook online. INTERVIEW 22 De grote Bouw­ spagaat Publieke binnenstedelijke doelen en private buitenstedelijke belangen De transitie op de woningmarkt is een van de grootste verbou- wingen waar Nederland voor staat. Een miljoen woningen wordt gezegd en snel. Kiezen we voor aanbouwen aan de randen van de stad in het groen zoals minister Ollongren laatst sugge- reerde? Bouwers en ontwikke- laars staan te trappelen want hun grondposities liggen vaak buiten de stad. Grote steden hebben een voorkeur voor bin- nenstedelijke transformatie. Houd deze bouwspagaat Nederland in haar greep? Tekst Maarten van Schie, Marnix Breedijk en Edwin Buitelaar WEDEROMBOUW 23 Purmer, bezien vanuit zuiden naar NO. FOTO: HOLLANDSE HOOGTE / SIEBE SWART LUCHTFOTOGRAFIE 24 E r moeten de komende jaren honderdduizenden woningen worden gebouwd om in de wo- ningbehoefte te voorzien. Hierbij spelen bouwers en ont - wikkelaars een belangrijke rol, niet alleen vanwege de bouw maar in toenemende mate ook vanwege de daaraan voorafgaande grondontwikkeling. Grondbezit is voor hen cruciaal. Dit artikel laat zien dat bouwers en ontwikkelaars weliswaar veel grond in han - den hebben, met name in regio's waar de vraag groot is, maar dat deze grond vaak buiten bestaand stedelijk gebied ligt. Dit ter - wijl overheden nu juist sterk inzetten op bin - nenstedelijke transformatie. Er is daarmee een mismatch tussen private grondposities en publiek verstedelijkingsbeleid. Het aanbod op de woningmarkt blijft ach - ter bij de vraag, in ieder geval in een groot aantal stedelijke regio's. Sterk stijgende prijzen, met name in Amsterdam en Utrecht, zijn daar een reflectie van. Dit leidt ertoe dat met name jonge gezinnen hun woonwens niet meer in de stad kunnen rea - liseren en daarom hun heil daarbuiten zoe - ken. Iedereen lijkt het erover eens: er moe - ten veel woningen worden bijgebouwd, met name in stedelijke gebieden in en nabij de Randstad. De vraag die velen zich stellen is, hoe en waar? Er zijn verschillende studies die heb - ben gekeken naar de haalbaarheid van bou - wen in de stad, in fysieke, juridische en fi - nanciële zin. Ontwikkelende partijen geven aan dat binnenstedelijk bouwen maar be - perkt mogelijk is en in ieder geval niet zon - der forse bijdragen (met name subsidies) van buiten de grondexploitatie. Maar de vraag is ook, wie gaat dat binnen - stedelijk bouwen doen? Van belang daarbij is vooral wie de grond heeft. Want met het zogenoemde 'zelfrealisatierecht' geldt in principe: wie de grond heeft, die bouwt. Ge - meenten zijn in Nederland, naast hun cen - trale rol in de ruimtelijke ordening, sinds jaar en dag een dominante grondeigenaar en ontwikkelaar van woningbouwlocaties. Maar de rol van gemeenten lijkt kleiner te worden. Door toedoen van grondexploita - tieverliezen in de afgelopen jaren zijn ge - meenten terughoudender geworden in het verwerven van nieuwe gronden en lijken ze vooral bezig met het uitgeven van voor de crisis opgebouwde voorraden. Dus het (re - latieve) belang van bouwers en ontwikke - laars als grondontwikkelaar, en realisator van de bestemming, lijkt belangrijker te worden. Echter, er zijn voor bouwers en ontwikke - laars, door een grotere grondwaardesprong en schaalvoordelen, hogere winsten te be - halen bij het ontwikkelen van onbebouwde grond aan de randen van de stad (green - fields). Dit kan ertoe leiden dat bouwers en ontwikkelaars vooral op uitleglocaties grondposities innemen. De vraag die we daarom hier centraal stellen is hoe het grondbezit van bouwers en ontwikkelaars zich verhoudt tot de regionale woningbe - hoeften en tot de wens van vele overheden om in het kader van duurzame verstedelij - king zo veel mogelijk binnenstedelijk te bouwen. Er is voor dit artikel gebruik gemaakt van de Basis Registratie Kadaster (31 december 2016). In de webversie van dit artikel wordt de aanpak toegelicht (LINK). Op basis van de analyse laten we de verhouding zien tus - sen grondposities van bouwers en ontwik - kelaars enerzijds en de woningbehoeftecij - fers en de begrenzing van het bestaande stedelijke gebied anderzijds. Op basis daar - van proberen we verklaringen voor en im - plicaties van het gevonden empirische beeld te formuleren. WEDEROMBOUW 25 "Private grondposities en publiek verstedelij­ kingsbeleid botsen." MAARTEN VAN SCHIE, MARNIX BREEDIJK EN EDWIN BUITELAAR 26 Matching grondposities en regionale woningbehoeften We vinden in totaal ongeveer 14.100 hecta - re aan grondposities van bouwers en ont - wikkelaars. Wanneer we zouden uitgaan van een gemiddelde woningdichtheid van 25 woningen per hectare (gemiddelde dichtheid van Vinexwijken ? zie Boeijenga & Mensink, 2009), dan komt dat neer op een orde van grootte van ruim 350.000 wo - ningen. Op COROP-niveau correspondeert het grondbezit sterk met de te verwachten vraag naar woningen. Figuur 1 laat deze samen - hang zien tussen de woningbehoefte con - form de WLO (hoog scenario) en het grond - bezit van bouwers en ontwikkelaars (de correlatie is met een coëfficiënt van 0,9 zeer hoog te noemen). In de Randstad bevindt zich 43% van alle grondposities van bou - wers en ontwikkelaars. Het meeste bezit be - vindt zich achtereenvolgens in de regio's Utrecht, Groot-Amsterdam, Groot-Rijn - mond, Flevoland, Noordoost / Zuidoost Noord-Brabant en Arnhem/Nijmegen. Het bezit in de regio Den Haag valt op omdat het ver achter blijft, en is, met circa 200 hectare, minder dan één-vijfde van het bezit in de re -gio Groot-Rijnmond. Dit is uiteraard te ver - klaren doordat deze regio ligt ingeklemd tussen de zee en andere kernen; hetzelfde is in mindere mate ook terug te zien in de regio Haarlem. Als we verder kijken naar de verdeling van het bezit ten opzichte van de verdeling van de geanticipeerde toename van de wo - ningbehoefte, dan blijven (naast Den Haag en omgeving) Noord-Friesland, Delft en Westland, Zaanstreek en Haarlem in rela - tieve zin achter in de grondposities. Grond - posities zijn sterk oververtegenwoordigd in Zuid-Limburg, waar zelfs met een ruwe schatting en onder Vinex-dichtheden vijf - maal de verwachte totale woningbehoefte gerealiseerd kan worden. Ook in Oost-Groningen, Zuidoost Dren - the, Midden-Limburg en Zeeland kan alleen al op huidige grondpo - sities van (alleen) bouwers en ontwikkelaars meer gerealiseerd worden dan er vraag is. Matching grondposities en stedelijke gebieden Van alle grondposities van bou - wers en ontwikkelaars in Neder - land ligt 22 procent binnen de contouren van bestaand stedelijk gebied (BSG). In de regio's waar zij in absolute zin het meeste bezit hebben zijn ook de aandelen grondbezit buiten BSG het grootst. Met name in de grootstedelijke gebieden Groot-Rijnmond, Groot-Amster - dam en Utrecht hebben bouwers en ontwik - kelaars veel grond buiten de stad (80-90 procent van hun bezit). Met uitzondering van de regio Zuid-Lim - burg, komt het aandeel binnenstedelijke grondposities pas in de regio's met minder dan 200 hectare boven de 50 procent. Dit betreft onder anderen de regio Den Haag, "In de Randstad bevindt zich 43% van alle grondposities van bouwers en ontwikkelaars." 27 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 -50.000 0 50.000 100.000 150.000 200.000 Grondposities bouwers en ontwikkelaars (hectare) Toename woningvraag o.b.v . WLO, hoog scenario (2050) Grondposities bouwers en ontwikkelaars i.r .t. woningbehoefte 2050 Overige COROPs G4 Regressielijn Bron: CPB&PBL, CBS, Basis Registratie Kadaster (31 december 2016), bewerking PBL WEDEROMBOUW Noord-Friesland, de Zaanstreek en IJmond, en Haarlem. In dit laatste geval ligt zelfs meer dan 90 procent van alle grondposities binnen BSG (zie figuur 2). Inzoomen op hogedrukgebieden In de vier grote steden hebben bouwers en ontwikkelaars relatief weinig grond ver- worven. In de regio's Amsterdam, Rotter - dam en Utrecht is, ten opzichte van andere regio's, sprake van een oververtegenwoor - diging van (grootschalige) buitenstedelijke posities. Om hier meer grip op te krijgen zoomen we in op een aantal specifieke ge - bieden. We kijken hieronder naar Amster - dam en Utrecht als voorbeelden van gebie - den met een grote vraag naar woningen en relatief weinig binnenstedelijke grondposi - ties van bouwers en ontwikkelaars. Het merendeel van de posities die hier door ontwikkelaars en bouwers worden in - genomen liggen precies tegen de stadsrand aan en zijn relatief omvangrijk. In Utrecht Rijnenburg bijvoorbeeld betreft het grond- bezit van bouwers en ontwikkelaars 422 hectare op een totaaloppervlak van circa 1.060 hectare; bij Purmerend gaat het om in totaal 173 hectare op circa 775 hectare. Het zijn beide gebieden waar vooralsnog plano - logische beperkingen op rusten: in het ge - val van Rijnenburg heeft de gemeenteraad voor het gebied een bouwstop afgekondigd tot in ieder geval 2030, in de Purmer be - staan alleen 'zachte' plannen voor een zui- delijk stuk gemeentegrond direct tegen de stadsrand. Daartegenover liggen gebieden waar grootschalige bouwplannen zijn aangekon - digd maar waar weinig grondposities van bouwers en ontwikkelaars terug te vinden zijn. In Amsterdam wordt aan de IJ-oevers binnen de stadscontouren veel nieuwbouw gepland, onder andere in het Westelijk Ha - vengebied; recent is het plan Havenstad aangekondigd, een plan waarin een deel van het havengebied plaats zou moeten ma - ken voor een nieuwe stadswijk van maxi- maal 70.000 woningen. Van de 670 hectare die het gebied telt (640 hectare als we de Houthavens niet meetellen) is slechts 9,2 hectare in het bezit van ontwikkelaars of bouwers. Dit is gelet op het erfpacht systeem van Amsterdam ook niet verwonderlijk. Figuur 1: Samenhang tussen de woningbehoefte en het grondbezit van bouwers en ontwi\ kkelaars 28 Merwedekanaalzone, langs Europalaan, bezien vanuit het zuiden. Alles rechts van de laan is de Merwedezone. COPYRIGHT: HOLLANDSE HOOGTE/ MARCO VAN MIDDELKOOP LUCHTFOTOGRAFIE 29 WEDEROMBOUW De gemeente Utrecht wil rond het Merwe- dekanaal 10.000 woningen realiseren, hier aangegeven op de kaart. Van de 80 hectare grond hier aangegeven is 3,2 hectare in het bezit van ontwikkelaars; een deel van de hier aangeduide overige bezittingen is ove - rigens in het bezit van beleggers. Wat ver - der opvalt in zowel Utrecht als Amsterdam is de omvangrijke grondposities van ge - meenten in binnenstedelijke (haven)gebie - den als Havenstad en de Merwedekanaal- zone. Hierop komen we in de volgende paragraaf nog terug. Waardoor komt de mismatch? We concluderen dat de grondposities van bouwers en ontwikkelaars op regionaal ni- veau proportioneel zijn ten opzichte van de woningbehoefte: in regio's met veel behoef - te aan woningen, hebben ze ook veel grond in handen en daar waar minder behoefte is, hebben ze minder grond. Echter, er lijkt binnen die regio's een mismatch tussen daar waar overheden willen bouwen ? bin - nenstedelijk ? en daar waar bouwers en ontwikkelaars veel grond hebben verwor - ven, namelijk buiten het stedelijk gebied. Dit geldt met name voor de vier grote stads - gewesten in de Randstad. Hoe kan het dat gemeenten binnenstedelijk bestemmen en bouwers en ontwikkelaars primair buiten stedelijke gebieden grond verwerven? Laten we beginnen met de rol van ge - meenten. Algemeen bestaat het idee dat er een triomf van de stad gaande is: hoe cen - traler en hoe stedelijker, hoe groter de beta - lingsbereidheid van huizenbezitters. Met andere woorden, er bestaat een sterke voor - keur voor grootstedelijk wonen. Nationaal overheidsbeleid, waaronder de Ladder voor duurzame verstedelijking, sluit daarbij aan door binnenstedelijk bouwen te verkiezen boven buitenstedelijk bouwen. Daar komt bij dat sommige binnenstedelijke locaties, zoals (zee)haventerreinen (de Bink - horst, Merwedekanaalzone, Houthavens etc.), voor een deel in handen zijn van ge - meenten en dus (nog) niet verworven kun - nen worden door private partijen. Publieke grondontwikkeling, geheel of gedeeltelijk, ligt dan doorgaans voor de hand. Uiteindelijk komen ook daar private bouwers en ontwik - kelaars in beeld, in ieder geval bij het afne - men van bouwrijpe grond. Gemeenten bou - wen immers zelf geen woningen (meer). Dit betekent voor ontwikkelende partijen even - wel een plek aan het einde van de bouwko - lom, een positie waarmee een minder groot deel van de totale grondwaardesprong toege - e igend kan worden. Aan de andere kant, een dergelijke positie en rol brengen ook minder (grondontwikkelings) risico's met zich mee voor bouwers en ontwikkelaars. Figuur 2: COROP-regio's met aandeel binnenstedelijk grondbezit van het totale grondbezit van bouwers en ontwikkelaars 30 Dan bouwers en ontwikkelaars: waarom verwerven zij onbebouwde grond aan de rand van de stad waarop (vooralsnog) niet gebouwd mag worden? Eerst de vraag waarom zouden ze onbebouwde grond ko- pen in plaats van bebouwde grond in de stad, daar waarde de behoefte het grootst lijkt te zijn. De waardesprong van de agra - rische naar de woonfunctie is doorgaans veel groter dan de waardesprong die bin - nenstedelijk te behalen valt. Daarnaast kunnen op uitleglocaties schaalvoordelen in de grondexploitatiekosten worden be - reikt doordat grote hoeveelheden hecta - ren tegen relatief lage transactiekosten (onderhandelen met minder eigenaren en omwonenden dan binnenstedelijk) kun - nen worden verworven en ontwikkeld. Dit is mede gefaciliteerd, zij het onbedoeld, door de ruilverkaveling waardoor eigen - domsgrenzen van agrarische grond zijn gerationaliseerd. Figuur 3: Grondposities in het Havengebied-West (inclusief Houthavens), de Purmer, de Merwedekanaalzone en Rijnenburg WEDEROMBOUW 31 Aan schaalvoordelen heb je echter weinig als je niet op die grond mag bouwen. Dat pri- vate partijen grond kopen, daar waar dat nog geen (harde of zachte) woningbestemming op rust, kan alleen plaatsvinden wanneer ze vermoeden, dan wel hopen, dat de verwor - ven grond alsnog die gewenste bestemming krijgt, al dan niet door actief aandringen daarop. De geschiedenis laat ook zien dat deze hoop niet ongegrond hoeft te zijn. Beleidsopties en publieke belangen De buitenstedelijke grond alsnog bestem - men voor woningbouw zodat de ingenomen grondposities alsnog verzilverd kunnen worden, ligt niet voor de hand. Het voeren van een vorm van 'eigendomsplanologie' is vanuit de systematiek van de ruimtelijke or - dening niet wenselijk. Het eventueel toe - kennen van een woonbestemming vanwege inhoudelijke redenen die verband houden met een 'goede ruimtelijke ordening' ? zo - als het bestaan van onvoldoende binnenste - delijke ruimte voor woningbouw ? kan wel passend zijn. De relatief grote grondposities van ge - meenten op voor de woningproductie cruci- ale (binnenstedelijke) locaties, betekenen dat gemeenten niet alleen een grote verant - woordelijkheid hebben voor het tijdig en op grote schaal verlenen van planologische medewerking aan woningbouw, maar ook een verantwoordelijkheid voor tijdige gronduitgifte. Snelheid van handelen én de gemeentelijke grondpositie niet te veel be - schouwen als extra inkomstenbron lijken cruciaal om vaart te maken met de bouw - productie. LEES MEER Lees dit artikel ook online. Houthaven Amsterdam HOLLANDSE HOOGTE / MARCO VAN MIDDELKOOP LUCHTFOTOGRAFIE 32 Weder­ ombouw Utrecht in volle gang 33 Bij de oproep van minister Ollongren van Binnenlandse Zaken om de woningbouw te versnellen kunnen bestuurders in het Utrechtse zich alles voorstellen. Veel minder begrip is er voor haar stelling dat daar- voor nadrukkelijk ook naar de randen van de stad en het groen in de nabije omgeving moet worden gekeken. "Het is een ontkenning van de bestuurskracht van steden, regio's en de provincies." Tekst Eric HarmsZicht op Overvecht, Utrecht EVAMARIJE SMIT 34 M inister Ollongren werd op haar wenken be- diend. Slechts een week na het veelbesproken in - terview van de bewinds - vrouw in de Telegraaf kwam de provincie Utrecht al met haar Actie Agenda Woning - bouw. De ambitie is hoog: in de provincie moeten de komende drie jaar 21.000 wo - ningen worden gerealiseerd. Maar anders dan de minister bepleit, wordt het meren - deel van die woningen niet in het groen maar juist binnenstedelijk gebouwd. "Utrecht is een kleine provincie, met aan - trekkelijke woonsteden, goede verbindin - gen, een sterke economie en een handvol zeer waardevolle natuurgebieden. Juist die combinatie maakt het zeer aantrekkelijk voor mensen om hier te wonen", aldus de Utrechtse gedeputeerde Pim van den Berg. "In onze ruimtelijke structuurvisie hebben we aangegeven dat er inderdaad nog een beperkt aantal plekken aan de randen van de stad ligt, waar ruimte is voor enkele dui- zenden woningen. Maar nog veel meer ruimte bieden al die verouderde bedrijfster - reinen, spooremplacementen en woning - complexen in de steden zelf. Wij als provin - cie en de gemeenten verenigd in de U10 vinden dat we die eerst moeten revitalise - ren voordat we naar andere locaties gaan kijken. Het pakket, zoals dat nu op tafel ligt en is opgesteld in samenspraak met ge - meenten, woningcorporaties, beleggers en ontwikkelaars, biedt voldoende bouw volu - me om de komende jaren in de woningbe - hoefte van Utrecht te voorzien." Die aanpak biedt meteen de mogelijkheid om de steden te verduurzamen en energie - zuiniger te maken en winst te boeken op het gebied van bereikbaarheid en mobiliteit, denkt Van den Berg. "Verduurzaming is geen modegrill, maar keiharde noodzaak. Iedereen moet beseffen dat we, om de kwa - liteit van lucht, water en bodem op niveau te houden, onze footprint een stukje kleiner moeten maken. Opdat de kinderen van onze kinderen ook mooi kunnen wonen in deze provincie. Dat besef breekt ook lang - zaam maar zeker door. Iedereen is er wel op zijn manier mee bezig. Soms zijn er andere opvattingen over hoe het allemaal te berei- ken is. Dat gemeenten te eenzijdig op zon - nepanelen inzetten bijvoorbeeld. Of dat de bevolking zich zo verzet tegen windenergie dat wij onze targets niet kunnen halen. Maar dan probeer ik dat dus bij te sturen. Want hoe je het wendt of keert: we zullen serieus met andere vormen van duurzame energie aan de slag moeten." Schaalniveau toereikend Woningbouw, verduurzaming, energietran - sitie: het zijn slechts enkele thema's waar - voor hoge ambities zijn gesteld. Leef baar - heid en de inclusieve stad, zorg en welzijn, werk en inkomen, klimaatadaptatie: het ligt sinds de decentralisatieoperatie van het rijk allemaal op het bordje van de lagere overhe - den. De vraag is of dat schaalniveau wel toe - reikend is. Misschien wordt het juist wel tijd voor een nieuwe grootschalige operatie, naar analogie van de Vinex-operatie, maar dan veel breder en centralistischer in zijn opzet: de wederombouw van Nederland. Van den Berg: "Het rijk heeft in het verle - den allerlei sturingsinstrumenten bedacht, om mensen te laten wonen en werken op die plekken waarvan men dacht en vond dat ze daar moesten wonen en werken. Daar heb - ben we zelfs onze investeringen volledig op afgestemd. Het resultaat was een planecono - mie waar zelfs de Sovjetunie in haar tijd nog een puntje aan kon zuigen. Het gevolg daar - van is echter wel geweest dat we Nederland onbereikbaar hebben gemaakt. We hebben WEDEROMBOUW 35 "Een plan­economie waar zelfs de Sovjetunie in haar tijd nog een puntje aan kon zuigen." PIM VAN DEN BERG WEDEROMBOUW 36 feitelijk een enorme mobiliteit georgani- seerd. Met alle problemen van dien."Tegelijkertijd zijn de steden losgelaten "De laatste kabinetten zijn daar heel duidelijk in geweest: geen grootschalige operaties meer. In diezelfde beweging is de volkshuisvesting verzelfstandigd en gedecentraliseerd en de ruimtelijke ordening opgeheven. Alle kennis en kunde op rijksniveau is verdwenen en door gedecentraliseerd naar provincies en gemeenten. Dan kun je nu dus niet opeens weer gaan pleiten voor een landelijke aan - pak. Het ombouwen van Nederland en alle vraagstukken die daaruit voortvloeien zul- len op regionaal en lokaal niveau moeten worden opgepakt en ingevuld. En dat kan ook. Zowel lokaal als regionaal en provinci- aal is inmiddels heel veel deskundigheid aanwezig. Het rijk bepaalt de kaders van het speelveld, de provincies zijn scheidsrechter en de spelers - gemeenten, woningcorpora - ties, marktpartijen ? zullen het met elkaar moeten doen. Dan komt het natuurlijk soms voor dat je naar een draak van een wedstrijd zit te kijken. Maar dat is de consequentie van het sturingsmodel waar het rijk bewust voor heeft gekozen. Een pleidooi voor een centra - listisch geregelde wederombouw is wat mij betreft een ontkenning van de bestuurs - kracht van steden, regio's en de provincies." Niet gaan voorschrijven Paulus Jansen, wethouder bouwen en wo - nen van de gemeente Utrecht, blijkt een - zelfde mening toegedaan. "Ook een minis - ter heeft recht op vrijheid van meningsuiting, zolang ze maar niet ge - meenten gaat voorschrijven wat ze moeten doen. Het ruimtelijk beleid is grotendeels gedecentraliseerd naar de provinciale en lokale overheden. Die taak hebben we ook voortvarend opgepakt en ingevuld. Hier in Utrecht kiezen we in dat kader primair voor inbreiding. En we slagen daar als stad voor - treffelijk in. We bouwen dit jaar 5.000 wo - ningen en er zit inmiddels heel veel nieuwe plancapaciteit in de pijplijn."Zo is recent de omgevingsvisie Merwedekanaalzone door de raad geloodst, een binnenstede - lijke bouwlocatie van 6.000 tot 10.000 woningen. "Daarmee stel je in een klap de bouwcapaciteit voor een x-aantal jaren veilig", al- dus Jansen. "Iets om de hoek ligt de Cartesius-driehoek, met een capaciteit van 1.500 tot 3.000 wo - ningen. Ook dat project is plano - logisch geregeld. En dan is er nog het Wisselspoorgebied, goed voor 1.000 woningen. Dus we hebben in de stad heel veel gebieden waar we kunnen transforme - ren en verdichten." Jansen voelt zich dan ook geenszins aan - gesproken door Ollongren. "We bouwen hier drie keer zo veel als gemiddeld in Ne - derland. Ons kan dus niets worden verwe - ten. We groeien hard, we bouwen snel en we halen onze aantallen. In zo'n situatie moet je als rijksoverheid niet gaan zeggen: en toch weten wij het beter. Temeer omdat daardoor het draagvlak voor inbreiding onder druk komt te staan. Als de minister van buitenaf de discussie daarover weer nieuw leven gaat "We bouwen hier drie keer zo veel als gemiddeld in Nederland." WEDEROMBOUW 37 inblazen, wordt de kans dat er vertraging optreedt eerder groter dan kleiner."Een centraal aangestuurde operatie ge - richt op de wederombouw van de provincie Utrecht ziet de wethouder al helemaal niet zitten. "Ik denk dat Utrecht de afgelopen vier jaar heeft bewezen daar uitstekend zelf toe in staat te zijn. We doen zelfs veel meer dan waartoe we op basis van onze grootte in staat zouden moeten zijn. Waarmee ik maar wil zeggen: als de prestaties te mager zijn mag je best gemeenten erop aanspreken. Maar als ze goed presteren moet je als rijksoverheid gemeenten vooral helpen om het nog beter te doen. Positief coachen levert meer op. Help mee om nog meer mogelijk te maken, zou mijn advies aan de minister zijn." Gezond stedelijk leven De activiteiten van voormalig gebiedsma - nager zuidwest Wim Beelen onderstrepen dat de ambities van Utrecht verder strekken dan alleen het productietempo en bouw vo - lume. Hij is sinds 1 januari voor de gemeen - te belast met gezond en duurzaam verstede - lijken. "Utrecht streeft naar gezond stedelijk leven voor iedereen. We willen dat de stad zich kwalitatief ontwikkelt en groeit op ba - sis duurzame principes, zonder dat er een tweedeling in de lokale samenleving ont - staat. Utrecht wil een inclusieve stad zijn, waar al onze inwoners zich bij betrokken voelen en waarin geen sprake is van grote verschillen tussen verschillende wijken." Van het rijk en de provincie verwacht Bee - len vooral een helpende hand. "Het zou fijn zijn als het rijk en de provincie voorwaarden - scheppend van betekenis kunnen zijn. Deels financieel, maar deels ook op het terrein van wet- en regelgeving. Maak de zaken voor ons eenvoudiger. Dat is van het grootste belang. Zeker omdat we dezelfde doelen nastreven." In dat licht bezien betwijfelt hij of Ollon - gren met haar oproep niet het verkeerde Collage plein bij de Vechtclub MARCO BROEKMAN EN OKRA 38 signaal afgeeft. "Binnenstedelijk inbreiden heeft belangrijke voordelen. Er ontstaat meer draagvlak onder de voorzieningen, je voorkomt mobiliteit en het groen blijft bui- ten schot. Tegelijkertijd moet je het wel zorgvuldig doen. Gezond en duurzaam zijn onmisbare elementen van inbreiding. Geef je daar geen aandacht aan, dan behaal je niet het resultaat dat je voor ogen staat en vluchten de mensen de stad uit. Maar daar is Utrecht dus volop mee bezig. Wij zijn bij- voorbeeld in het kader van de herontwikke - ling van een locatie aan de Croeselaan be - zig met het project Wonderwoods, waarvoor het Bosco Verticale in Milaan model staat. Vergroenen in de hoogte, met alle voorde - len van dien op het gebied van luchtkwali- teit, ecologie en beleving." Steeds grotere druk De kanttekening bij al die positieve geluiden komt van Marije Eleveld, directeur-bestuur - der van de Utrechtse woningcorporatie Bo- Ex. "Dat de Utrechtse gemeenten hebben verklaard tot 2028 geen nieuwe uitlegloca - ties te willen aanwijzen, leidt bij ons als wo - ningcorporaties tot enige zorg. Het legt na - melijk een steeds grotere druk op de stad en Het landschap rondom Utrecht EVAMARIJE SMIT 39 resulteert bovendien in een wat eenzijdige bebouwing: gestapeld en niet al te groot. Vraag is of je dan wel voor alle doelgroepen bijbouwt en of die strategie op de langere termijn houdbaar is. Bij de oproep van mi- nister Ollongren om in ieder geval lokaal te kijken naar de randen van de stad kan ik me derhalve alles voorstellen. In ieder geval voor de wat langere termijn. Ik begrijp dat de gemeenten eerst binnenstedelijk willen kijken wat de mogelijkheden zijn. Maar voor de lange termijn is meer nodig."Voor dat 'meer' kan de overheid inmiddels ook weer naar de corporatiesector kijken, vindt Eleveld. "Woningcorporaties zijn zich de laatste paar jaar weer meer bewust van hun maatschappelijke rol. We hebben na - tuurlijk te maken met de beperkingen die het rijk ons heeft opgelegd. We waren daardoor even een periode lang op onszelf gericht. Maar onze maatschappelijke oriëntatie be - gint langzaamaan weer vorm te krijgen. In Utrecht zijn we er in ieder geval zeer mee be - zig en proberen we ook echt bij de politiek tussen de oren te krijgen dat we meer zijn dan alleen de leverancier van stenen." Het idee van een wederombouw spreekt Eleveld dan ook zeker aan, zij het dat die vooral niet landelijk moet worden ingevuld. "We hebben, nu de wijkenaanpak al de no - dige jaren achter ons ligt, absoluut behoefte aan een meer gestructureerde aanpak. Cor - poraties willen daar graag het gesprek over aangaan, maar dan wel primair met de pro - vincie en de gemeenten. Idealiter stelt het rijk globale doelen en ambities en geven provincies en gemeenten daar samen met stakeholders als de woningcorporaties con - creet invulling aan. De regie ontbreekt vaak nog, waardoor partijen hun eigen keuzes maken. Dat is niet verkeerd, maar leidt niet altijd tot de meest efficiënte aanpak." Operatieteam Gedeputeerde van den Berg erkent dat met name ook de provincie die regierol op zich dient te nemen. "En dat proberen we ook te doen. Ik zie mij en mijn collega-gedeputeer - "Er is behoefte aan een meer gestructureerde aanpak." WEDEROMBOUW 40 UtrechtEVAMARIJE SMIT 41 den in dat kader dan ook niet als chirurg, maar als lid van een heel operatieteam. Soms treed ik op, soms treed ik terug. Soms stuur ik en soms stimuleer en faciliteer ik. Op die manier is de wederombouw van Ne- derland allang gaande, zij het op gebiedsni- veau. Daar komen alle belangen en ambities sa men." Waarmee niet is gezegd dat hij geen zorgen heeft. "Die wederombouw vindt wel plaats. Maar daarmee komt ook meteen een gewe - tensvraag op ons af. Want hoe be - reik je dat iedereen in onze samen - leving mee kan blijven doen? Gaan we bijvoorbeeld de behoefte ac - commoderen of de ruimte? Als we de behoefte accommoderen krij - gen we hierin Utrecht een groot-su - burbia. Als we de ruimte gaan ac - commoderen, moet een deel van onze woningzoekenden elders zijn heil zoeken en lopen we gevaar dat onze inclusieve samenleving aan gort gaat, omdat de mensen die het niet meer kunnen