10TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 DECEMBER 2015ACHTERGRONDROLVERWARRING INDE VOLKSHUISVESTINGCorporaties zijn hybride organisaties die publiek en privaat verenigen1. De mate van publiek of privaatwerken door corporaties kent een slingerbeweging die na de brutering in de jaren negentig doorsloeg naarteveel vrijheid. Met de nieuwe Woningwet wordt een herstelbeweging gemaakt, die zoals het clich? wil,te ver doorslaat naar het publieke domein. De gevolgen worden nu al zichtbaar in de dagelijkse praktijk.DOOR BERT WIJBENGA VAN NIEUWENHUIZEN, MARTINE VANSPRUNDEL EN JAN-WILLEM VERHEIJ, WOONBRONDe nieuwe regelgeving trekt de heilige drie-eenheid vantaken, bevoegdheden, en verantwoordelijkheden tussenpartijen in de volkshuisvesting uit het lood. De taken vaneen corporatie beschrijven wat zij doet. De bevoegdheidbetreft het recht om die taak uit te voeren. De verantwoor-delijkheid en het afleggen van verantwoording draaien om de legitime-ring van de uitoefening van de taak en de wijze waarop van de bevoegd-heid gebruik is gemaakt. Idealiter zijn deze zaken in ??n hand. In de par-lementaire enqu?te naar de IRT-affaire stelde Tweede Kamerlid Van Traadeze noodzaak al vast: "Geen bevoegdheid zonder verantwoordelijkheid,geen verantwoordelijkheid zonder verantwoording af te leggen."Er worden bevoegdheden naar gemeenten gedecentraliseerd en er liggentaken bij corporaties. Tegelijk blijven belangrijke bevoegdheden in han-den van de minister.Corporaties moeten als uitvoerder van de taken regelmatig verantwoor-ding afleggen, zonder dat ze de bevoegdheid hebben. Hierdoor kunnenzij hun rol, als krachtige hybride speler die synergie realiseert tussen hetpublieke en private domein, niet goed waarmaken.RotterdamZuid.Foto:EvamarijeSmit11TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 DECEMBER 2015ACHTERGRONDEen oplossing kan zijn om in het continu?m van publiek en privaat tebewegen naar de uitersten: hetzij 100% markt, hetzij gemeentelijkwoningbedrijf. Biedt dit soelaas? Ons pleidooi is dat het hybride stelselhet ge?igende model blijft voor de opgave, mits de balans tussentaken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden hersteld wordt. Totdie tijd is scherp bestuurlijk jongleren nodig.AANSTURING VAN HYBRIDE ORGANISATIESHybride organisaties kennen al lang fervente voor- en tegenstanders2.Volgens voorstanders als In 't Veld, Kickert en Van Bijsterveld vormen zijde gulden middenweg tussen overheid en markt, omdat sprake is van ver-zakelijking en klantgedrevenheid. Tegelijk is er meer dan alleen gericht-heid op financi?le resultaten en aandeelhouderswaarde, er worden maat-schappelijke resultaten nagestreefd. Dat is hybriditeit als motor voorinnovatie en als wezenskenmerk van de Nederlandse bestuurstraditie.Tegenstanders vrezen concurrentievervalsing, taakverwaarlozing, gecor-rumpeerde publieke waarden en opportunistisch gedrag.In de woningwetswijziging zijn corporaties flink opgeschoven naarhet publieke domein. Dit is logisch in het licht van de parlementaireenqu?te en pijnlijke dossiers die daarin figureerden. De politiek heeftdan moeite om het hybride karakter als kracht te zien en grijpt naarzeer gedetailleerd controle-instrumentarium (zie o.a. In 't Veld3).Spraken we enkele jaren geleden vooral over `maatschappelijke agen-dering' of `maatschappelijke responsiviteit', in het regeerakkoord van2012 stond voor het eerst de term `directe aansturing' van corporatiesdoor gemeenten. Dit gaf zowel juichende reacties als gefronste wenk-brauwen. Directe aansturing impliceert bestuurlijke verantwoordelijk-heid van de gemeente en daarmee aansprakelijkheid voor het financi?-le resultaat. De financi?le huishouding van de corporaties wordt danonderdeel van de gemeentebegroting en daarmee zijn ze in feite eengemeentelijke woningbedrijven. Uiteindelijk kwam een mildere vormvan gemeentelijke sturing in de Woningwet terecht, maar de discussieblijft. Wordt de heilige drie-eenheid van taken, bevoegdheden en ver-antwoordelijkheden in de nieuwe Woningwet geweld aangedaan?Door deels tegenstrijdige opdrachten vanRijk en gemeenten aan corporaties,ontstaat een verantwoordingsprobleemWAAR GAAT HET MIS?De nieuwe Woningwet draait om de scherpere begrenzing van hetwerkdomein en het afschermen van marktrisico's. Corporaties moetenzich concentreren op het marktfalen waarvoor ze opgericht zijn;betaalbare woningen voor huurders die het financieel of anderszinsniet zelfstandig redden. Deze bedoeling van de nieuwe Woningwetonderschrijven we volledig.Deze smallere taak vereist passende bevoegdheden en verantwoordelijk-heden. En daar gaat het mis. De overheid schrijft met de wet niet alleende taak van corporaties voor, maar bemoeit zich ook intensief met deuitvoering en claimt daarmee een belangrijk deel van de bevoegdheid.Daarbij ontstaat een diffuus beeld doordat zowel Rijksoverheid alsgemeenten een stuk van die bevoegdheid hebben, maar niet noodzake-lijkerwijs dezelfde doelen nastreven. Door de hoeveelheid van - deelstegenstrijdige - opdrachten die Rijk en gemeenten vanuit hun bevoegd-heden aan de corporaties geven, ontstaat ook een verantwoordingspro-bleem: wie gaat het uitleggen als het niet goed gaat?Bij de betaalbaarheidsvraagstukken is de rolverwarring het meest duide-lijk. De minister stelt tegenover 1,7 miljard euro Verhuurderheffing eenaanmerkelijke huurverhoging in het vooruitzicht, die de corporatiesvervolgens veel maatschappelijke kritiek oplevert. Huurders krijgen demorele support van de minister die stelt dat de huren verhoogd mogen,maar niet moeten worden. De minister bepaalt echter de kaders van hethuurverhogingsbeleid en daar ligt dan ook de verantwoordelijkheid. Ditimpliceert dat niet corporaties, maar de minister aan huurders verant-woording af moet leggen over de huurverhoging.Politiek wordt er geroepen om forse investeringen in de verduurzamingvan woningen. Ook in de gemeenteraden in ons werkgebied zijn motiesaangenomen om `de corporatie opdracht te geven sneller te verduurza-men'. Er worden echter geen middelen meegegeven. De `beleggersrol'van corporaties zoekt naar sluitende businesscases om langdurig engrootschalig te verduurzamen. Door het Nader Voorschrift en dePassendheidstoets stranden veel van deze businesscases weer.Investeringen kunnen niet of nauwelijks meer worden terugverdiend.Als de verduurzaming vervolgens achterblijft, mag de corporatie zichpubliekelijk verantwoorden voor de tegenvallende prestaties. Maar poli-tici hoeven geen verantwoording af te leggen over hun onrealistischewensen en regelgeving.Voor Rotterdam-Zuid hebben corporaties in de Woningwet extra ruimteom onrendabel te investeren. Het Nationaal Programma RotterdamZuid en de gemeente Rotterdam vragen woningcorporatie Woonbronparticuliere woningen op te kopen en te vervangen door duurdere koop-en huurwoningen. De middelen daartoe ontbreken bij de corporaties, enhet is niet uit te leggen aan de huurders die dat dan betalen. De gemeen-te wijst naar de corporaties als er geen geld beschikbaar komt voor ditprogramma. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid afgeschoven.De corporaties zijn in recente prestatieafspraken akkoord gegaan meteen beperkte financi?le inzet om particuliere VvE's te ondersteunen. Ditlevert meteen een brief van de Autoriteit Woningcorporaties op enKamervragen met dezelfde strekking: `Waarom besteden corporatiesgeld van huurders aan particuliere eigenaren?' De opvattingen van delokale en landelijke politiek over de rol van de corporatie staan hier duslijnrecht tegenover elkaar.Ook op andere plekken zien we de politieke reflex tot het treden in uit-voeringsbevoegdheden. Recent stelde Kamerlid Karabulut gedetailleerdevragen over de - in haar ogen ongewenste - verkoop van 36 sociale huur-woningen. Conform de regels en met instemming van de gemeente wor-den deze woningen overgedragen aan een belegger. Na deze vragen magde corporatie zich verantwoorden, m?t imagoschade.Deden corporaties niet eerder te veelwat ministers en wethouders wilden?TERUGKEER GEMEENTELIJK WONINGBEDRIJF?Wat als we de drie-eenheid weer in evenwicht brengen door te schuivennaar markt dan wel overheid? Met gemeentelijke woningbedrijven isruime ervaring. In de jaren negentig zijn de meesten geprivatiseerd.Erop terugkijkend deden zij het in het dagelijks beheer en onderhoudniet beter dan private corporaties. Integendeel, aldus voormaligKamerlid en nu wethouder Paulus Jansen: "Vrijwel overal was het bezitvan de gemeentelijke woningbedrijven relatief van matige kwaliteit, netals het beheer en onderhoud. Ik heb sinds 1974 enkele honderden onder-zoeken gedaan voor huurdersorganisaties die een probleem hadden methun verhuurder. Dat was (te) vaak een gemeentelijk woningbedrijf4,5."12TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 DECEMBER 2015ACHTERGRONDHet gemeentelijk woningbedrijf garandeert dat de lokale politiek deagenda van de corporaties bepaalt. Maar was het ontbreken daarvan deoorzaak van ons dwalen? Deden corporaties niet eerder te veel watministers en wethouders wilden? De ss Rotterdam is met grote instem-ming en zelfs op aandringen van de gemeente door Woonbron gekocht.En de prachtwijkprogramma's waarbij corporaties sociaaleconomischeprogramma's optuigden, werden warm verwelkomd.Gemeenten geven zich onvoldoende rekenschap van het benodigde lan-getermijnrendement van sociale huurwoningen. Zo gaan er in Delftstemmen op om woongebouwen uit de jaren 70 en 80 te slopen uit oog-punt van leefbaarheid en stedenbouw. Vanuit het vastgoedbeleggersper-spectief van een corporatie zal een dergelijke kapitaalvernietiging nietsnel gebeuren. Juist door die combinatie binnen de hybride organisatiewordt het maatschappelijk kapitaal beschermd.OVERLATEN AAN DE MARKT6?Het andere uiterste is om de volkshuisvestingstaken aan de markt telaten. Er zijn twee varianten denkbaar.1. Geen objectsubsidiering meer; alleen huishoudens ontvangen sub-sidie. De markt bepaalt de huurprijs.2. De sociale activiteiten worden aanbesteed aan de marktpartij die hetbeste bod neerlegt. Er zijn geen toegelaten instellingen meer.In `Vooruit naar de kern'7worden vijf bedoelingen van corporatiesgeschetst: fatsoenlijk, betaalbaar en persoonlijk wonen, geen segregatie/stigma en geen uitsluiting. Kan een marktsetting dit garanderen ofkrijgt winstmaximalisatie de overhand? In een ontspannen markt corri-geert de markt veel. In een gespannen markt, zoals de Noordvleugel,ontbreekt de prikkel om een eerlijke prijskwaliteitsverhouding te biedenen toegankelijkheid te waarborgen. Fatsoenlijk en betaalbaar wonen ensegregatie lopen dan gevaar.In een deel van de particuliere goedkope huurvoorraad zien we proble-men vanwege illegale praktijken en slecht onderhoud. Hier staat fat-soenlijk wonen onder druk. Er is ook een goedkoop privaat segment vangoede kwaliteit maar hier wordt meer geselecteerd aan de poort dan opleeftijd en inkomen.Met het tweede scenario kunnen hierover afspraken worden gemaakt inde aanbesteding. Echter, vastgoed is niet flexibel omdat het bezit gekop-peld is aan de taak. Dan moeten eerst het eigendom en het beheer vanelkaar gescheiden worden zoals bij de energiebedrijven. Vervolgens kun jede sociale beheertaak aanbesteden, bijvoorbeeld voor een wijk voor eenlangere periode. Wie biedt er op de zwakke wijken waar huurderving ensociale inspanning voor een laag rendement zorgen? Dat moet weergecompenseerd worden in een gedifferentieerd vergoedingenstelsel. Omde markt zijn werk te laten doen is een gedetailleerd en sterk gejuridiseerdafsprakenstelsel nodig, waarbij de overheid als marktmeester bepaalt. Hetis zeer de vraag of dan nog sprake is van een privaat domein en marktwer-king. Beide scenario's lijken vooralsnog vooral academisch.De balans tussen publiek en privaat inhet woondomein moet zorgvuldigerHOE DAN WEL?De huidige beweging naar meer publieke invloed verlamt de hybrideorganisatie. Vastgoedinvesteringen zijn de afgelopen tijd teruggetrok-ken of in de parkeerstand gezet, omdat de inkomstenkant sterk werdbe?nvloed door overheidsmaatregelen als de Verhuurderheffing, Nadervoorschrift, Passendheidstoets en onduidelijkheid over de STEP-subsidie8. Steeds weer worden de effecten doorgerekend en beleid aan-gepast. Corporaties besteden honderden manuren aan alleen al hetbegrijpen van de nieuwe regels. Terwijl juist meer efficiency nodig is ommet minder geld goede volkshuisvesting te behouden.De balans tussen publiek en privaat in het woondomein moet zorgvuldi-ger. Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden moeten weerlogisch gegroepeerd zijn, anders wordt de taak van corporaties en hetvertrouwen daarin stelselmatig ondermijnd. Een aantal voorbeelden vaneen betere balans zijn:1. BetaalbaarheidDe minister moet kunnen oordelen of corporaties voldoen aan de kern-taak betaalbaarheid. Daarvoor moet eerst de oneigenlijke koppeling tus-sen het huurbeleid en de Verhuurderheffing worden stopgezet.Vervolgens zijn er twee mogelijke smaken: of de minister schrijft dejaarlijkse huurverhoging zonder speelruimte voor en verantwoordt zichdaarover naar de samenleving. De landelijke huurdersorganisaties doendaarover zaken met de minister. Of de minister beoordeelt alleen debetaalbaarheidsresultaten van de corporatie en de gemeenten adviserende minister bij dat oordeel. De corporatie verantwoordt zich over de wij-ze waarop zij haar taak en bevoegdheid heeft ingevuld.2. Gereguleerde vraagdruk gemeenten binnen de RijksagendaDe taken van corporaties hebben een langetermijnkarakter in vergelij-king met de opdracht van gemeentebestuurders. De jaarlijkse prestatie-afspraken leggen teveel werkdruk op beide partijen. Veel energie gaatnaar ad hoc vraagstukken. Minister Blok is helder over de vier prioritei-ten voor de volkshuisvesting9(voldoende betaalbare sociale huurwonin-gen, verduurzaming, langer zelfstandig wonen van ouderen en gehandi-capten en huisvesting van bijzondere doelgroepen). Daarmee zet hij,zoals van de minister verwacht mag worden, de agenda voor de middel-lange termijn. Daarom pleiten wij voor een jaarlijkse verantwoordingvan corporaties aan de minister, voorzien van een oordeel van degemeente over de bijdrage die is geleverd aan de gemeentelijke opgaveop deze prioriteiten. Er vindt dan geen rituele dans plaats rondom eenbod en wederzijdse afspraken op talloze onderwerpen, waarbij degemeente moet oordelen of de corporatie naar vermogen presteert ophet gemeentelijke verlanglijstje. Gemeenten worstelen vaak met inzichtin de financi?le situatie van corporaties. Dit vergroot het risico oponverantwoorde aanspraken maar ook op onderpresteren. Laat ditfinanci?le oordeel bij de landelijke toezichthouders liggen in plaats vanbij honderden gemeenten die er niet op toegerust zijn. De bevoegdhe-den blijven bij de corporatiebestuurder. En die vertrekt ook bij een nega-tief oordeel van de minister.DessRotterdamismetgroteinstemmingenzelfsopaandringenvandegemeentedoorWoonbrongekocht.Foto:GilbertSopakuwa13TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 DECEMBER 2015ACHTERGROND3. Zuivere rol huurders als consumentDe rol van de huurders is verzwaard in de recente regelgeving. Huurdershadden al een sterke rechts- en overlegpositie. De rolopvatting van dehuurdersorganisatie in de Woningwet is doorgeschoten op grond vanonrealistische verwachtingen over tijd, kennis en de wil die huurders heb-ben om mee te sturen. De vraag is of dat in het belang is van de huurders.Hoe kan een huurdersorganisatie bij prestatieafspraken een gelijkwaardi-ge partij zijn die meeondertekent, of beoordelen of een fusie wel of niet inhet belang is van toekomstige huurders? Dat betekent een professionali-seringsslag waarvan vooral adviseurs profiteren. Daarmee krijgen zebevoegdheden voor een taak die ze niet hebben. En de verantwoordelijk-heid blijft bij de corporatie liggen. Wij bepleiten dat huurders weer defocus mogen leggen op hun eigenbelang, zowel individueel als collectief.4. Sector aan zetWie vraagt om meer vertrouwen en vrijheid, moet dat ook verdienen.Wij hebben het nadeel van de twijfel. Waarom is er eenVerhuurderheffing nodig om efficiency van corporaties te verbeteren?Waarom is er een Passendheidstoets nodig om te zorgen dat we gaansturen op het huurtoeslagbudget? De sector moet ophouden opportu-nistisch gedrag te vertonen en de mazen in de regelgeving te zoeken.Anders daagt zij de regelreflex van de overheid uit.Op korte termijn zal de regelgeving niet veranderen. Corporaties kun-nen de slinger zelf in beweging zetten door te presteren en te verant-woorden. Naast actief laten zien dat we de goede dingen doen, betekenthet ook duidelijk nee zeggen tegen activiteiten waar rolverwarring aande orde is. De verantwoordelijkheid voor de opgave in Rotterdam-Zuidmoet bijvoorbeeld eerst tussen Rijk en gemeente beslecht worden.Misschien staat de constructieve houding van de corporaties om bij tedragen aan een oplossing daadkracht van anderen hier juist in de weg.De bestuurder die zich hiervan bewust is, laat na?viteit en slachtoffer-schap achter zich en bewandelt twee wegen. Enerzijds is dat het agende-ren van de systeemfout, en dus de onmogelijkheid om de gestelde ver-wachtingen waar te maken bij bestuurders en politici van gemeente enRijk. Anderzijds is dat het volgen van een assertieve mediastrategie endiplomatie om een volwaardig speler te zijn in het onverkwikkelijkepolitieke- en mediageweld over het presteren van corporaties.De bestuursstijl van de afgelopen jaren verdient dus aanpassing, anderskomen we niet verder.Dat zal niet altijd een walk in the park opleveren, maar het zal ons wel debeste kans geven om onze maatschappelijke legitimatie te heroveren enversterken.Noten1. Brandsen, T. en Karr?, P. M, Hybride organisaties: een overzicht van het onder-zoek in de Nederlandse Bestuurskunde, Tijdschrift Bestuurswetenschappen,nr. 2, 20102. idem3. In 't Veld, R, J. , Sturingsrelaties en hun management, in: "Governance van uit-voeringsorganisaties, Nieuwe vraagstukken voor sturing in het publiekedomein Sandra van Thiel (redactie)4. Paulus Jansen, www.paulusjansen.sp.nl, 5 maart 20135. Geert Dirkse, adviseur FGH bank in `De glorieuze comeback van het gemeente-lijk woningbedrijf?' 26-01- 2015 en www.fooq.nl: "Niet alle gemeenten beschik-ken over de expertise die nodig is om complexe bouwprojecten te (her)ontwik-kelen."6. O.a. op basis van Aedes: `Blue Sky Memo, over greenfields, de toekomst enbouwstenen voor een visie', december 20147. www.vooruitnaardekern.nl en essay Wijbenga, B., Rohde, W. Windhausen, D.,`Vooruit naar de kerntaak' (feb 2013)8. STEP = Stimuleringsregeling Energie Prestatie Huursector.9. Brief minister Blok aan de Tweede Kamer, 22 juni 2015, kenmerk2015-0000301642DeverantwoordelijkheidvoordeopgaveinRotterdam-ZuidmoeteersttussenRijkengemeentebeslechtworden.Foto:EvamarijeSmitTabel 1 Bestuurlijk jongleren in tijden van rolverwarringVan: Naar:Ondernemer RentmeesterDominante zelfstandige Diplomatieke netwerkspelerVerantwoordelijkheid nemend Verantwoordelijkheid delendAlleen het resultaat telt Transparantie over inspanningenExpansiedrift Rolvastheid