De zwakkeren in de samenleving worden in het mobiliteitsbeleid niet geheel vergeten, maar van rechten is geen sprake. Onze verkeersmodellen zijn gebaseerd op de koopkrachtige vraag naar verplaatsingen. Mensen die zich willen verplaatsen, maar deze behoefte niet kunnen vertalen in een daadwerkelijke vraag, blijven in de verkeersmodellen buiten beschouwing. In Rotterdam-Zuid vertaalt zich dat naar vervoersarmoede, waardoor mensen geen vaste baan kunnen behouden. Hoog tijd voor een debat over de fundamentele rechtvaardigheidsprincipes waarop we ons vervoersbeleid willen baseren.

Vanuit een optimistisch wereldbeeld kan de geschiedenis worden gezien als een lange en opvallend succesvolle strijd voor rechtvaardigheid. Waar velen van onze grootouders lijfeigenen van een oppermachtige regent waren, genieten we nu van een veelheid aan negatieve en positieve rechten. Cruciale beleidsterreinen zoals gezondheidszorg, huisvesting en onderwijs zijn gebaseerd op breed gedeelde principes van rechtvaardigheid, in vrijwel alle geïndustrialiseerde landen.

Het beleidsterrein verkeer en vervoer steekt hierbij schril af. De zwakkeren in de samenleving worden in het mobiliteitsbeleid zeker niet geheel vergeten, maar van duidelijke rechten is geen sprake. De subsidies op openbaar vervoer en het doelgroepenvervoer zijn eerder een vorm van liefdadigheid. Dat is iets heel anders dan rechtvaardigheid. Bij liefdadigheid ligt de macht bij de gever: zij of hij kan besluiten om een gift te doen, maar kan evenzeer besluiten om een gift te onthouden of in te trekken. Bij rechtvaardigheid geldt het omgekeerde. De maatschappelijke acceptatie van formele of informele principes van rechtvaardigheid leidt tot een verschuiving van de machtspositie richting de ontvanger: hij of zij heeft rechten en kan daarop een beroep doen als die rechten worden geschonden, aangetast of genegeerd. Een (positief) recht is dus altijd verbonden aan een plicht, een plicht om rechten gestand te doen. Die plicht ligt in theoretische zin veelal bij de samenleving als geheel. In praktische zin ligt die plicht vaak bij de overheid, als de vertegenwoordiger van het collectief van burgers. In Nederland en elders zijn een veelheid aan rechten juridisch vastgelegd en is vaak een enorm systeem van belastingen, organisaties en regels opgezet om de bijbehorende plichten in te vullen.

Zo niet in verkeer en vervoer. Net als op andere beleidsterreinen is een imposant stelsel van belastingen, instellingen en instituties opgebouwd, waarmee een netwerk van wegen, spoorlijnen, fietspaden, vervoersdiensten et cetera wordt onderhouden, beheerd, uitgevoerd en uitgebreid. Maar het ontwerp van dat netwerk is allerminst ingegeven door principes van rechtvaardigheid.

Welke principes liggen dan wel ten grondslag aan het ontwerp van ons verkeer- en vervoersysteem? Het is een vraag die zelfs door menig professional niet een-twee-drie zal worden beantwoord. Een stapje over de grens kan opheldering brengen: een cruciale tool in het vervoersbeleid in veel landen is het zogenaamde travel demand model. Nederland is geen uitzondering. Onze variant op deze tool heet 'Landelijk Model' of het 'Nieuwe Regionale Model'. De modellen worden gebruikt om het toekomstige gebruik van het nationale en regionale vervoersysteem - met name de snelwegen - te voorspellen. Ze hebben een dusdanig sterke status, dat het gebruik van de modellen een voorwaarde (geen garantie) is om bezwarenprocedures tegen nieuwe infra-projecten bij de Raad van State te doorstaan.

De termen 'Landelijk Model' of 'Nieuw Regionaal Model' brengen weinig duidelijkheid, maar de term travel demand model des te meer. Dit laatste begrip maakt namelijk duidelijk dat verkeersmodellen tot doel hebben om de vraag naar vervoer in beeld te brengen. Dat begrip is uiteraard overgenomen uit het economisch jargon. Daar wordt vraag gedefinieerd als de hoeveelheid goederen of diensten die mensen bereid zijn te kopen tegen een bepaalde prijs. De vraag is afhankelijk van wat in het Engels heet de 'willingness and ability to pay'. Hoe hoger het inkomen, hoe hoger de ability-to-pay en, ceteris paribus, de willingness-to-pay voor een bepaald product of dienst.

Verkeersmodellen hebben dus tot doel om de vraag naar verplaatsingen in beeld te brengen. Dat lijkt voor de hand liggend, maar het impliceert de facto een heel specifiek verdelingsprincipe. Het vraag- principe is immers niet neutraal. Wie een goed of dienst volgens de vraag verdeelt, laat de markt haar werk doen. Het betekent feitelijk dat alleen de koopkrachtige vraag naar verplaatsingen een plaats krijgt in de verkeersmodellen. Mensen die zich willen verplaatsen, maar deze behoefte niet kunnen vertalen in daadwerkelijke vraag, blijven in de verkeersmodellen dus buiten beschouwing (Sheppard, 1995; Martens, 2006). Dit is van fundamenteel belang als wordt beseft dat de prijs van een verplaatsing niet alleen bestaat uit de monetaire kosten, maar evenzeer uit de meerkosten die verbonden zijn aan een verplaatsing. Wat van toepassing is op geld, gaat ook op voor tijd: als de kosten stijgen, daalt de vraag. De afgelopen decennia hebben we, op basis van verkeersmodellen, consistent een groei voorspeld in het autogebruik en hebben in lijn daarmee het netwerk van wegen enorm uitgebreid. Tegelijkertijd hebben we fors gesnoeid in het openbaar vervoer, met name in de jaren 1970 en 1980. Het gevolg: daling in de temporele kosten van het autogebruik en een dito stijging voor het openbaar vervoer. De logische economische consequentie: veel meer verplaatsingen met de auto en veel minder met het openbaar vervoer. En deze cyclus heeft zich jaar in jaar uit herhaald. Wie plant voor de vraag, zal de vraag bedienen, maar negeert voor het gemak dat niet alle vervoersbehoeften zich vertalen in een daadwerkelijke vraag.

Het is zeker niet zo dat het vraagprincipe op alle fronten wordt toegepast in het verkeer- en vervoersbeleid. Zo zou er weinig vraag zijn naar de HSL als de volledige monetaire kosten zouden worden doorberekend naar de gebruiker, zelfs ondanks de lage meerkosten. En zo is de vraag naar menige plattelandsweg onvoldoende om het aanbod te bekostigen, maar blijven gemeenten hun voormalige karrensporen toch keurig asfalteren. En uiteraard hanteren we het vraagprincipe niet of nauwelijks in het openbaar vervoer, want dat zou tot een enorme kaalslag kunnen leiden. Nee, in het openbaar vervoer hanteren we een merkwaardige mix van liefdadigheid en vraag. Als het economisch goed gaat houden we bestaande diensten overeind en breiden hier en daar het openbaar vervoer zelfs een beetje uit. Als het economisch minder gaat of als de neoliberale wind wat aanwakkert, dan lichten we bus- en treindiensten door op het aantal gebruikers en schrappen naar believen lijnen met een beperkte vraag. Geen (autoloze) burger of (nog stemloze) jongere die zich kan beroepen op een recht op mobiliteit om zich te verzetten tegen het besluit van de overheid. Openbaar vervoer is immers liefdadigheid.

De consequenties van deze vraaggerichte benadering zijn nooit volledig genegeerd. De subsidies op het openbaar vervoer spreken in dit verband boekdelen. Maar pas begin deze eeuw zijn de implicaties echt systematisch in beeld gebracht. Dat gebeurde in het Verenigd Koninkrijk, het land waar sinds eind jaren 1980 het openbaar vervoer grotendeels aan de markt wordt overgelaten. Hier bracht de Sociale Exclusion Unit, opgezet in reactie op de toenemende tweedeling in het land, een rapport uit over de relatie tussen vervoer en deelname aan activiteiten (Social Exclusion Unit, 2003; Lucas, 2012). De resultaten waren ontluisterend: twee op de vijf werkzoekenden kan moeilijk een baan vinden door gebrek aan een auto en ontoereikend openbaar vervoer; een derde van de autoloze huishoudens heeft problemen met het bereiken van een ziekenhuis; mensen zonder eigen auto hebben ruim twee keer zo veel moeite om vrienden en familie te bezoeken als autobezitters.

Een vergelijkbare studie is in Nederland nog steeds niet uitgevoerd, ondanks toenemende indicaties dat ook in Nederland vervoersarmoede bestaat. Dat blijkt uit een aantal kleinschalige studies, voornamelijk uitgevoerd door bachelor en master-studenten (Thijssen, 2010; Ten Holder, 2010; Martens, 2011) en recentelijk bijvoorbeeld in opdracht van de Provincie Zeeland (De Cuyper, 2016; De Cuyper, 2016). Het meest overtuigende bewijs is geleverd in een, door de Sociaal Economische Raad bekroonde, scriptie over vervoersarmoede in Rotterdam-Zuid (Bastiaanssen, 2012). De studie laat zien hoe laagopgeleide werkzoekenden worstelen met het mobiliteitslandschap dat de afgelopen decennia is gecreëerd. De mannelijke respondenten in het onderzoek moeten regelmatig banen afwijzen omdat het openbaar vervoer is gericht op het centrum van Rotterdam, maar de relevante werklocaties zich bevinden aan de rand van en ver buiten de stad, veelal op snelweglocaties. Vrouwelijke respondenten met werk in de zorgsector hebben vaak moeite hun baan vast te houden, omdat het openbaar vervoer op zon- en feestdagen te laat opstart en ze niet bijtijds op het werk kunnen komen (Bastiaanssen, 2013) Dat deze problemen zich zelfs voordoen in een grote stad met een schijnbaar goed ontwikkeld openbaar vervoerstelsel, suggereert dat vervoersarmoede in veel meer delen van Nederland is te vinden.

Het bestaan van vervoersarmoede onderstreept de problemen van een mobiliteitsbeleid gebaseerd op een combinatie van vraag en liefdadigheid. De overgrote meerderheid van de bevolking wordt weliswaar uitstekend bediend door de vraaggerichte benadering, maar de keerzijde weerspiegelt zich in het bestaan van een klein, maar hardnekkig, deel van de bevolking dat dagelijks buiten het oog van beleidsmakers worstelt met een gebrekkig vervoersysteem.

Vanuit historisch perspectief kan het ontbreken van principes van rechtvaardigheid in verkeer en vervoer slechts worden gezien als een vreemde eend in de bijt. Verkeer en vervoer is het 'vergeten' beleidsterrein, het beleidsterrein dat de boot heeft gemist in de decennia waarin de welvaartstaat is opgebouwd en de burger steeds meer rechten heeft verworven. Gezien het enorme belang van mobiliteit in de huidige samenleving en gezien de forse consequenties van een gebrek aan mobiliteit, is er alle reden om fundamenteel na te denken over de principes waarop het mobiliteitsbeleid is en zou moeten zijn gebaseerd.

Het is deze normatieve vraag die ik in mijn recente boek Transport Justice: Designing Fair Transportation Systems heb opgepakt. Het boek bevat een uitgebreid gedachtenexperiment, geworteld in de theorieën van rechtvaardigheid van John Rawls (Rawls, 1971), Ronald Dworkin (Dworkin, 2000) en, in mindere mate, Amartya Sen (Sen, 2011) en Martha Nussbaum (Nussbaum, 2000). In het gedachtenexperiment moeten prudente burgers, geplaatst achter een zogenaamde sluier der onwetendheid, beslissingen nemen over hun woonlocatie en de middelen die ze reserveren om hun mobiliteit en bereikbaarheid veilig te stellen. Zij moeten dat doen onder meer en minder gunstige omstandigheden. Het mag geen verwondering wekken dat prudente burgers in ongunstige situaties met minder genoegen zullen nemen, maar ook dat ze zelfs voor die situatie genoeg middelen zullen reserveren om een voldoende mate van bereikbaarheid te waarborgen. Dat is dan ook de uitkomst van het gedachtenexperiment: een rechtvaardig vervoersysteem is een systeem dat aan een ieder voldoende bereikbaarheid biedt (onder vrijwel alle omstandigheden). Vanuit het perspectief van de burger kan die uitkomst worden geformuleerd als een recht: elke persoon heeft recht op voldoende bereikbaarheid (onder vrijwel alle omstandigheden). Het gedachtenexperiment leidt dus tot identificatie van een 'nieuw' recht, met nieuwe plichten.

Er is geen man over boord als de lezer het gevoel heeft dat deze uitkomst niet verrassend of nieuw is. Het doel van filosofische gedachtenexperimenten is niet, of tenminste niet per se, om intuïties over rechtvaardigheid naar de prullenbak te verwijzen. Het doel is om een systematisch argument op te bouwen ter ondersteuning en verdediging van principes van rechtvaardigheid. Rawls onderstreept dat de overeenkomst tussen de uitkomst van zo'n argument en breed gedeelde intuïties een indicatie dat we op de goede weg zijn.

In praktische termen betekent het recht op voldoende bereikbaarheid dat het vervoersysteem mensen in staat moet stellen om binnen redelijke tijd, kosten en moeite aan activiteiten deel te nemen. Dat lijkt een alleszins redelijk en zeker geen radicaal rechtvaardigheidsprincipe voor ons mobiliteitssysteem en mobiliteitsbeleid. Maar de consequenties van het principe zouden niet radicaler kunnen zijn: de acceptatie van dit zogenaamde sufficiency-principe voor bereikbaarheid heeft namelijk zeer vergaande implicaties voor het mobiliteitsbeleid. En die implicaties blijven overeind zodra het principe wordt omarmd, zelfs als maatschappij en politiek genoegen zouden nemen met een zeer laag niveau van basisbereikbaarheid.

De acceptatie van het sufficiency principe voor bereikbaarheid betekent namelijk dat twee fundamenteel verschillende domeinen worden gedefinieerd met elk een andere rol voor de overheid: een domein van voldoende bereikbaarheid en een domein van onvoldoende bereikbaarheid. De domeinen worden 'bevolkt' door mensen: mensen die 'genieten' van voldoende respectievelijk onvoldoende bereikbaarheid.

In het eerstgenoemde domein blijft de rol van de overheid beperkt tot het onderhouden van het bestaande vervoersysteem. Dat onderhoud zal moeten worden gefinancierd door alle gebruikers zelf, hoewel subsidiering van gebruikers met (zeer) lage inkomens tot de mogelijkheden behoort. Belangrijker nog is dat verbeteringen in het vervoersysteem voor mensen met voldoende bereikbaarheid alleen zijn toegestaan als deze verbeteringen volledig worden gefinancierd door de daadwerkelijke gebruikers zelf. Kruissubsidie tussen de automobilist in de Randstad en de weggebruiker in de Achterhoek is dus niet toegestaan. De rol van de overheid in het domein van onvoldoende is van geheel andere aard. Dáár heeft de overheid de morele plicht om de bereikbaarheid te verbeteren tot een voldoende niveau van bereikbaarheid is geborgd.

De onderkenning van deze twee domeinen en de bijbehorende morele plicht betekent een radicale verschuiving in de besteding van de enorme overheidsbudgetten voor mobiliteit. Deze vloeien nu vooral naar mensen met voldoende bereikbaarheid, veelal in de vorm van investeringen in het wegennet die vooral de autobezitter ten goede komen. In een rechtvaardig mobiliteitsbeleid zullen ze stromen naar de mensen die nu nog worden geconfronteerd met onvoldoende bereikbaarheid. Wie denkt dat dit vooral leidt tot busjes naar de kleine kernen heeft het mis. Een eerste analyse in Amsterdam laat zien dat de bulk van de mensen met een laag niveau van bereikbaarheid niet woonachtig is op het platteland en in de kleine dorpen, maar juist in de (arme) randen van de stad en de grote sub-urbane woonplaatsen daarom heen. Rechtvaardige mobiliteit is dus bovenal een stedelijke en metropolitaanse uitdaging.

Maar de weg naar een rechtvaardig mobiliteitssysteem begint niet met investeringen in bus, trein of fiets. Het begint met een fundamenteel debat over een vraag die we wel in onderwijs, volkshuisvesting en gezondheidszorg hebben gesteld én beantwoord. Dat is de vraag naar de fundamentele rechtvaardigheidsprincipes waarop we ons beleid willen baseren. Die cruciale vraag zijn we in Nederland en ver daarbuiten decennia lang uit de weg gegaan. Het wordt hoog tijd dat we deze vraag serieus bij de horens vatten.