PlatformDe Omgevingswet biedt geen houvastvoor het maken van de juiste keuzes bijhet uitvoeren van een milieueffectrap-portage voor provinciale omgevings-visies. De bestuurlijke afweging wordtniet eenvoudiger, het goede momentom aan te haken bij het planprocesis onduidelijk. Mark Groen en Petervan de Laak laten zien hoe er met deverschillende dilemma's kan wordenomgegaan.Bij de uitoefening van milieueffectrap-portage voor provinciale omgevings-visies spelen diverse dilemma's. Voorhet beoordelen van de gevolgen vanplannen en programma's vanuit eenbreder perspectief dan milieu is veeldraagvlak, maar er is ook een keerzijde.De bestuurlijke afweging wordt er nieteenvoudiger door en de onderzoekslas-ten zijn mogelijk groter. Daarnaast is erde vraag wat een goed moment is voorm.e.r. om aan te haken bij het planpro-ces. Te vroeg of te laat beginnen maaktm.e.r. minder effectief. De effectiviteitvan m.e.r. speelt tevens een rol bij dekeuze tussen een benadering die focustop alternatieven of die de beschikbaremilieugebruiksruimte centraal stelt.De Omgevingswet biedt geen houvastvoor het maken van de juiste keuzes.Omgaan met dilemma's in milieueffect-rapportage is een kwestie van het juistinschatten van de bestuurlijke contexten effectief onderhandelen over derandvoorwaarden voor m.e.r. bij destart van een MER-traject.Bij het in werking treden van de Om-gevingswet geldt voor provincies deverplichting van het opstellen van eenomgevingsvisie. Provinciale omgevings-visies dienen de plan-m.e.r. procedurete doorlopen. Verschillende provincieshebben hiermee al ervaring opgedaan,waaronder Overijssel en Gelderland (zietekstkaders). Een van de aandachts-punten is de vraag welke beoordelings-aspecten relevant zijn, mede gelet ophet abstractieniveau van provincialeomgevingsvisies en de beschikbaresturingsmogelijkheden. Een mogelijkaanknopingspunt biedt de doelstellingvan de Omgevingswet: `het bereikenen in stand houden van een veilige engezonde fysieke leefomgeving en eengoede omgevingskwaliteit'. Gelet op diedoelstelling is er een goede reden om bijmilieueffectrapportage van plannen enprogramma's te kiezen voor een bredebenadering vanuit omgevingskwaliteitof duurzame ontwikkeling. In dat gevalzou je kunnen spreken van een Omge-vingseffectrapportage (OER).Omgevingsvisie GelderlandDe Provincie Gelderland heeft voor haar nieuwe Omgevingsvisie een vernieu-wende, andere aanpak gekozen. De visie is tot stand gekomen in een proces vanco-creatie: samen met bestuurlijke en maatschappelijke organisaties en bur-gers nadenken over het nieuwe beleid (opgaven benoemen). Dat is niet alleen in`normale' gesprekken en overleggen gebeurd, maar ook via internet met behulpvan sociale media en digitale plannen en kaarten. Hoe stel je in dit interactieveproces nu ook een planMER op?Om tot een planMER te komen is gewerkt met een zogenaamd `milieugeweten'.Dat is ??n persoon die (ondersteund door specialisten wanneer nodig) constantmet een `milieubril' op mee heeft gedaan in het proces van co-creatie en heeftgewezen op aandachtspunten en (on)mogelijkheden van beleidsvoornemensten aanzien van milieu. Het milieugeweten heeft vervolgens ook het planMERvoor de Omgevingsvisie opgesteld door verslag te leggen van de inbreng opde verschillende beleidsdossiers en door te beschrijven welke milieuaspectendaarbij relevant zijn geweest.Het resultaatDe ingebrachte milieu-informatie sloot aan op het niveau van de betreffendebesluitvorming op beleidsdossiers. In veel gevallen betrof de besluitvormingnog algemeen beleid/uitspraken en betrof de ingebrachte milieu-informatiedan ook vaak aandachtspunten en/of mogelijke risico's en geen detailonder-zoek. Er is tevens een passende beoordeling uitgevoerd om de risico's van be-leidswijzigingen in relatie tot de Natuurbeschermingswet inzichtelijk te krijgen.Er is hiermee op een volledig nieuwe wijze invulling gegeven aan het proces ende opzet en inhoud van het planMER. Ook voor de Windvisie van de provincieGelderland is de lijn met co-creatie en milieu volledig ge?ntegreerd in het plan-proces vervolgens succesvol doorgezet (zie ook eerdere artikelen in vakbladToets over Omgevingsvisie Gelderland en Windvisie Gelderland: www.toets-online.nl).58 2016/02 S+ROPlatformProvinciale omgevingsvisiesen dilemma's m.e.r.Peter van de LaakMilieuregieinfo@milieuregie.nlMark GroenRoyal HaskoningDHVmark.groen@rhdhv.comProvinciale omgevingsvPlatformDe Omgevingswet hanteert tevensals uitgangspunt het vergroten vande bestuurlijke afwegingsruimte.Bestuursorganen moeten zelf kunnenbepalen welke informatie moet wordenverzameld voor een goede besluit-vorming. Hoewel dit een aantrekkelijkperspectief lijkt, is het nog niet zoeenvoudig om vooraf te bepalen welkeinformatie wel en niet bijdraagt aan eengoede besluitvorming. Bovendien stel-len Europese richtlijnen voor milieuef-fectrapportage minimumeisen aan deinhoud van MER. Een goede afwegingvan de reikwijdte, het detailniveau ende alternatieven die nodig zijn vooreen goed besluit is cruciaal, evenals detiming ervan. Alleen ontbreekt infor-matie over `best practices'. Dat geldtook voor het zo goed mogelijk afstem-men van de procedurele stappen van demilieueffectrapportage op de proce-dure van het te nemen besluit.Breed insteken versusscopingDe ambities van plannen en pro-gramma's zijn tegenwoordig bredervan inhoud. Beleid voor de fysiekeleefomgeving moet op de lange termijnbijdragen aan duurzame ontwikkeling.Het beoordelen van plannen op omge-vingskwaliteit en duurzame ontwik-keling ontmoet veel enthousiasme. Deprovincie Overijssel heeft, vooruitlo-pend op de Omgevingswet, de keuzegemaakt om voor de revisie van haarOmgevingsvisie een Leefomgevings-kwaliteit Effectrapportage op te stellen(zie tekstkader). Een brede beoordelingvan de gevolgen van omgevingsvisiesblijkt geen eenvoudige opgave, want erzijn ook beperkingen: Voor een aantal milieuaspectenbestaan duidelijke normen die eenkader bieden voor de beoordeling opeffecten, risico's en mate van doelbe-reik. Voor aspecten die betrekkinghebben op andere onderdelen vande leefomgeving, zoals ruimtelijkeen sociale kwaliteit, economischvestigingsklimaat zijn er niet altijdSMART-doelen en maatstaven be-schikbaar of ontbreekt de benodigdebeleidsinformatie. Een beoordelingskader dat bestaatuit een groot aantal ongelijksoor-tige beoordelingsaspecten maaktde afweging meer complex. Hoewelde Omgevingswet het uitgangspuntheeft dat er meer bestuurlijke afwe-gingsruimte nodig is om tot oplos-singen te komen, zullen bestuurlijkeafwegingen er minder eenvoudigdoor worden. Een breed beoorde-lingskader kan er namelijk toe leidendat bestuurders door de bomen hetbos niet meer zien. De keuze vooreen voorkeursalternatief wordt erniet eenvoudiger door.Voor een goede communicatie naarbestuurders en andere betrokkenen diegeen ervaring hebben met het instru-ment m.e.r. is er een belang om meerte focussen op de voor de besluitvor-ming essenti?le onderwerpen. Eengoede scoping helpt bij het formulerenvan de beoordelingsaspecten die erwerkelijk toe doen. Voor veel plannenen programma's geldt dat de bestuur-lijke keuzes betrekking hebben op eenbeperkt aantal belangen en beoorde-lingsaspecten. Door deze vroeg in hetproces boven tafel te krijgen, in eenparticipatief proces met bestuurdersen belanghebbenden, is de besluitvor-ming eenvoudiger en overzichtelijker.Een mogelijk risico van het focussen opeen beperkt aantal beoordelingsaspec-ten is het ontstaan van een tunnel-visie. Korte termijn belangen kunneneen grotere rol gaan spelen, omdat diebeter te beargumenteren zijn dan langetermijn gevolgen die behept zijn metmeer onzekerheden.Koppelen m.e.r. aanplanprocesDe effectiviteit van milieueffectrap-portage staat of valt met een goedeafstemming en het goed schakelen methet planproces. Dat is gemakkelijker ge-zegd dan gedaan. Want wat is een goedmoment om met het m.e.r. te starten?Het veel gehoorde argument `zo vroegmogelijk in het planproces', stuit in depraktijk vaak op het bezwaar dat ervroeg in het proces nog veel onzekeris over de inhoudelijke keuzes van deplanontwikkeling. Toch kunnen dezekeuzes van belang zijn voor de milieu-gevolgen van de visie. Zeker wanneerderden (zijnde niet de provincie zelf)mee denken en werken aan de ontwik-keling van de visie is het niet vanzelf-sprekend dat milieu of omgevingsfacto-ren worden meegewogen. Dit is wel vanbelang om te voorkomen dat als gevolgvan belangrijke effecten een bepaaldeontwikkelingsrichting niet mogelijk ofwenselijk blijkt of alleen met verschil-lende kunstgrepen. Het instrumentMER wordt hiermee wel anders; meereen proces-document en veel kwa-litatieve redeneringen, in plaats vanonderzoekend met veel kwantitatieveonderbouwingen. De vraag is: waarhelp je bestuurders het meeste meebij de planontwikkeling op het niveauvan provinciale omgevingsvisies? In hetgeval van de Omgevingsvisie Gelderland(zie ook kader) was het vooral de bere-denering per thema en het benoemenvan kansen en risico's bij een eventuelevervolguitwerking waarmee vol- >>S+RO 2016/02 59PlatformProvinciale omgevingsvisiesen dilemma's m.e.r.isies en dilemma's m.e.r.Platformdoende informatie voor de besluitvor-ming voorhanden was.In de praktijk wordt vaak te laatingestoken met m.e.r., omdat nut ennoodzaak van m.e.r. soms ter discussiestaan. Dan loopt m.e.r. achter de feitenaan en kan m.e.r. slechts achteraf envaak uitsluitend beoordelen of een planof programma voldoet aan de wet-telijke verplichtingen. Het MER levertdan weinig meerwaarde. Doorgaanszijn planontwikkelaars en ontwerp-teams gefocust op hun eigen proces.De opgave om te komen tot een planof programma staat centraal en er isnog geen idee hoe het m.e.r. daarbij eenvolwaardige rol kan spelen. Er is sprakevan een zekere terughoudendheid,voorzichtigheid om de m.e.r.-makerstoe te laten in het planproces, terwijlhet juist een meerwaarde kan hebbendat er ook met een andere bril naar hetproces wordt gekeken. De plannenma-ker wil het liefst eerst zijn/haar verhaalop orde hebben, voordat hij/zij eenbuitenstaander in de keuken laat mee-kijken, terwijl juist bij het gezamenlijkmaken van een gerecht verrassend lek-kere combinaties kunnen ontstaan. Die-genen die het gerecht voorgeschoteldkrijgen, kunnen hier alleen maar vanprofiteren. In de praktijk leidt dit niettot hogere onderzoekslasten, hooguittot een andere benaderingswijze.Verkennen alternatievenof milieugebruiksruimte?Een belangrijke meerwaarde van dem.e.r. is dat het bijdraagt aan een crea-tief proces om zinvolle alternatieven tegeneren. Een dergelijk creatief procesneemt tijd in beslag en bestuurdersmoeten die ruimte ook willen geven,niet alleen qua tijd maar ook watbetreft inhoud. Er moet ruimte zijn omnieuwe idee?n te verkennen en te om-Omgevingsvisie OverijsselDe provincie Overijssel is gestart met een revisie van haar huidige omge-vingsvisie. Voor vier thema's is nieuw beleid voorzien: Logistiek, Agro & Food,Energietransitie en Bestaand bebouwd gebied. Tevens vindt een actualisatieplaats van gewijzigd Rijksbeleid (Deltabeslissingen, Nationaal Natuur Net-werk). Overijsel kiest ervoor om de gevolgen van dit nieuwe beleid te beoorde-len op een groot aantal leefomgevingsaspecten en stelt een Leefomgevings-kwaliteit Effectrapportage (LOK_ER) op. Duurzame ontwikkeling, ruimtelijkekwaliteit en sociale kwaliteit zijn daarbij rode draden. De huidige negenbeleidsambities en onderwerpen van provinciaal belang bieden het raamwerkvoor het beoordelen van de gevolgen van de beleidsvernieuwing (zie tabel).Voor elk van deze negen beleidsthema's zijn beoordelingscriteria benoemd,waarmee het beoordelingskader in totaal circa 50 beoordelingscriteria telt.Welzijn Welvaart Natuurlijke voorradenWoonomgeving Economie envestigingsklimaatNatuur(Binnen-)stedenen landschapBereikbaarheid Watersysteemen klimaatVeiligheid engezondheidEnergie OndergrondBehalve de wettelijk verplichte beoordelingsaspecten op milieu, natuur, land-schap en cultureel erfgoed bevat het beoordelingskader tevens uiteenlopendebeoordelingsaspecten voor de leefomgeving. Voorbeelden van die bredereleefomgevingsaspecten zijn: Leegstand van vrijkomende agrarische gebouwen Waardering van de woonomgeving in het stedelijk en landelijk gebied De beschikbaarheid van voorzieningen in kleine kernen Kwalitatieve inschatting van de droogte- en natschade in de landbouw Het areaal biologische landbouw Het aantal modaliteiten per logistiek knooppunt Het aandeel goederentransport over spoor en vaarwegen De mate van klimaatbestendige inrichting van woongebieden Het benutten van kansen voor functiecombinaties60 2016/02 S+ROPlatformProvinciale omgevingsvisiesen dilemma's m.e.r.Platformarmen, forceren om met resultaten tekomen past daarin niet. De `Elverding'-aanpak, waarbij in een verkenningsfasegetrechterd wordt naar enkele kans-rijke alternatieven, kan wellicht primawerken voor grote infrastructurele op-gaven of gebiedsontwikkelingen, maarleent zich minder goed voor nieuw be-leid in een provinciale Omgevingsvisie.Bij infrastructuur en gebiedsontwikke-lingen gaat het om grote investeringenen is omgevingsmanagement een must.Omgevingsbeleid maken is abstracter,raakt burgers en ondernemers nietdirect en dat maakt betrokkenheid vanstakeholders minder goed te organise-ren. Wat ook meespeelt is dat de stu-ringsmogelijkheden voor omgevings-beleid beperkter zijn. Er spelen teveelandere omgevingsfactoren een rol alshet gaat om effectuering van beleid.Nut en noodzaak van een exercitie ombeleidsopties op hun merites te verken-nen, worden dan soms betwist.Een alternatief is beginnen met eengoede inventarisatie van de bestaandesituatie en een poging doen om demilieugebruiksruimte te kwantifice-ren of te verbeelden. Je laat dan zienhoe de provincie ervoor staat met dekwaliteit van de leefomgeving. Waardoet het pijn en wat gaat goed? Watzijn de belangrijkste risico's en voorwie? De nadruk ligt dan op het stellenvan randvoorwaarden voor nieuweontwikkelingen en het laten zien vanmogelijkheden en kansen binnen dierandvoorwaarden. Die informatie kanbestuurders voeden, zodat ze beterhun afwegingen kunnen maken. Maarook deze werkwijze is niet zonderobstakels. Om te beginnen is niet altijdde ruimtelijk relevante informatie voor-handen. Ook in methodisch opzicht isdeze aanpak niet eenvoudig. Want hoemeet of bepaal je de milieugebruiks-ruimte en hoe ga je om met zoiets alscumulatieve milieudruk. Deze aanpak iscomplexer en daar ligt ook een valkuilvoor de communicatie richting bestuur.Ook hier geldt dat de werkelijkheidweliswaar complex is, maar dat het dekunst is om je te beperken tot de es-sentie en duidelijke afspraken te makenover hoe je hiertoe komt.AanbevelingenEffectief omgaan met dilemma's bijmilieueffectrapportage vereist flexi-biliteit van de MER-maker. Een juisteinschatting van de bestuurlijke context(krachtenveld, ambities, gevoelighe-den), alsmede effectief onderhandelenover de randvoorwaarden voor m.e.r., isnodig om te komen tot goede afsprakenbij de start van een MER-traject. Wij-zigingen in proces of planning kunnenvan groot belang zijn bij de afweginghoe met verschillende dilemma's omkan worden gegaan. Mede daarom ishet van belang dat de projectleiderm.e.r. volwaardig deel uitmaakt van hetprojectteam dat verantwoordelijk isvoor de omgevingsvisie. Daarnaast iseen overleg met de verantwoordelijk(e)bestuurder(s) noodzakelijk teneindehelder te krijgen wat de kernkwestieszijn waarover in de omgevingsvisieknopen moeten worden doorgehakt.Inzicht in deze kernkwesties en/of be-stuurlijke dilemma's helpt bij het scherpkrijgen van de bestuurlijke afwegingenen is daarmee ondersteunend voor descopingsfase van de milieueffectrap-portage. In het overleg met de verant-woordelijk bestuurder(s) moet tevensduidelijk worden of er behoefte is aanhet verkennen van alternatieven danwel inzage te hebben in het speelveldvoor ruimtelijke ontwikkelingen. Dekeuze voor een alternatievenonder-zoek is niet perse beter dan het inkaart brengen van de beschikbaremilieugebruiksruimte. Aansluiten bijde bestuurlijke behoefte is de sleutel,dat maakt m.e.r. effectiever. Tot slotis het van belang om voldoende tijd teclaimen voor interactie, participatieen de trechtering naar een definitieveomgevingsvisie. Alleen met een goedeiteratie tussen beleidsmakers en MER-makers is er meerwaarde te cre?ren dieniet pers? tot een hogere onderzoeks-last leidt. Mark Groen is senior adviseur Ruimte &Milieu bij Royal HaskoningDHV.Peter van de Laak is zelfstandig adviseurbij Milieuregie en voorzitter van de sectiemilieueffectrapportage bij VVM.Dit artikel verscheen eerder invakblad Toets. Als lid van S+RO kuntu nu ook alle artikelen van Toetsonline raadplegen en downloaden:www.toets-online.nl.S+RO 2016/02 61PlatformProvinciale omgevingsvisiesen dilemma's m.e.r.