31TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015ANALYSEMEER FLEXIBILITEITOP WONINGMARKTIS NOODZAAKIeder kent de verhalen over de zoektocht naar een eerste of ander huis. In die verhalen gaat het altijd overvoorwaarden en grenzen die de woningzoekende in acht moet nemen, over krediet en financiering, overinschrijvingsduur, inkomen, huishoudensgrootte. Vaak heeft een woningzoeker te kampen met `te veel dit',`te weinig dat' of allebei. De stelling dat de woningmarkt in Nederland flexibel is, lijkt dus bepaaldoverdreven. Eerder is er een groot tekort aan flexibiliteit.DOOR WOUTER VANSTIPHOUT, ANITA BRUINES, VINCENT SMIT1De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) werktdeze stelling uit in het advies `Wonen in verandering.Over flexibilisering en regionalisering in het woonbeleid'.In het advies, op 25 juni 2015 aangeboden aan ministerBlok (Wonen en Rijksdienst), bepleit de Rli drie manierenom de flexibiliteit op de woningmarkt te vergroten. Ze zijn alle vangroot gewicht: meer ruimte voor regionale differentiatie in het beleid,ontschotten van grenzen tussen huur en koop (eigendomsneutraalwoonbeleid) en het flexibeler maken van het vastgoed.DE MAATSCHAPPIJ IS IN BEWEGINGDe samenleving is in de afgelopen decennia veranderd. De levenslopenvan veel mensen zijn dynamischer en soms ook grilliger geworden.Wooncarri?res verlopen niet per se via een vast patroon met (een aan-tal van) deze schakels: ouderlijk huis ? studentenkamer ? samenwonen? gezinshuis ? empty nest ? tehuis. Mensen stappen heen en weer enzoeken combinaties met andere, in de tijd wisselende, behoeften zoalszorg, kinderopvang, nabijheid van werk, groen en recreatie, cultuur.Vormen van samenleven vari?ren meer en meer. Ook is er meer econo-mische onzekerheid, want vaste banen zijn schaars, de inkomensont-wikkeling is onzeker, van de burger wordt meer eigen verantwoorde-lijkheid voor zorg en pensioenontwikkeling verwacht en studentenstuderen op basis van een lening in plaats van een beurs (fig. 1). Doordeze structurele ontwikkelingen wordt de vraag naar woningen en bij-behorende arrangementen meer divers en onvoorspelbaar en dit heeftconsequenties voor het verhuisgedrag. We weten lang niet altijd watdeze consequenties zijn. Tal van (nood)oplossingen worden uitgevon-den: uitstelgedrag, inwoning, een woning delen, tijdelijk verblijf ineen antikraakpand. Er wonen inmiddels meer mensen antikraak danFlexibiliteitinwonendientinnovatieftezijnentepassenindemaatschappelijkeeneconomischedynamiek,zoalswoneninMarkthalRotterdam.Foto:PatrickRasenberg1 Wouter Vanstiphout is lid van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuuren voorzitter van de commissie Wonen. Anita Bruines en Vincent Smit makendeel uit van het secretariaat van de raad. Het advies `Wonen in verandering.Over flexibilisering en regionalisering in het woonbeleid' is te downloaden opww.rli.nl.32TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015ANALYSEkraak. Intussen worden ook de verschillen tussen regio's van het landgroter; er is groei en er is krimp.De dynamiek aan de vraagzijde schuurt met de starheid die in het stelselvan het woonbeleid is verweven. De kwestie is daarmee niet alleen hoe-veel woningen Nederland de komende jaren nog nodig heeft, maar voor-al ook hoe er meer flexibele arrangementen op de woningmarkt kunnenkomen. Aan de vraag naar omvang van de woningbehoefte is traditio-neel veel energie besteed. Er zijn verschillende methoden in omloop omprognoses te maken van de huishoudensontwikkeling en woningbe-hoefte. Deze prognoses zijn omgeven door onzekerheden op het gebiedvan demografie en migratie, economie en levensloop, beleid op hetgebied van zorg, studiefinanciering, infrastructuur. Er zijn dus grotebandbreedtes naar boven en naar beneden. Door deze onzekerheden ishet te meer van belang na te gaan hoe het woonbeleid beter kan inspelenop de dynamiek van de vraag (zie artikel `Zo flexibel als een huis' eldersin dit nummer). Daarvoor moet eerst worden vastgesteld wat de over-heid in het wonen vermag. Moet de rijksoverheid wel ingrijpen op dewoningmarkt? Kunnen we niet `gewoon' de markt zijn werk laten doen?Figuur 1 Overstappen naar gewenste woning; vaak niet in ??n keerBron: RliROL VAN DE OVERHEID: PUBLIEKE WAARDENDe grote verscheidenheid in de woningvraag laat een sterke verbindingzien tussen het wonen en tal van andere domeinen: demografie, arbeid,onderwijs, sociale zekerheid, ruimtelijke ontwikkeling en stedenbouwen architectuur. Bij het wonen zijn veel externe effecten. Daarbij zijn erop de woningmarkt veel fundamentele, publieke waarden in het geding.Ieder moet en wil wonen, niet voor niets is `bevordering van voldoendewoongelegenheid' in de Grondwet opgenomen. En sinds de Woningwetvan 1901 is het aan de rijksoverheid om kaders te bieden aan de werkingvan de woningmarkt. Hierdoor ontstaat een speelveld waarin een mini-mum woningkwaliteit wordt gewaarborgd, burgers toegang hebben totbetaalbaar wonen en partijen zich beschermd weten tegen willekeur enuitwassen van de markt. Daarbij draagt de overheid er zorg voor dat col-lectieve goederen, waaronder openbare ruimte en stedenschoon, wor-den beschermd en collectieve voordelen worden benut. De rijksoverheidis hierbij verantwoordelijk voor een goede verdeling van taken en ver-antwoordelijkheden binnen de overheidskolom. Deze verdeling is doorde tijd heen niet altijd hetzelfde.Nu de woningvraag steeds meer kwalitatief van aard is, de verschillenper regio toenemen en de voorspelbaarheid van woonwensen afneemt,ligt voor een aantal onderwerpen een minder centrale regie voor dehand. Dit vergt dus aanpassing van de rolinvulling door de rijksover-heid en andere bestuurslagen.KNELPUNTEN OP DE MARKTDe woningmarkt valt uiteen in deelmarkten naar regio en eigendom.De sociale huursector, de vrijehuursector en de koopsector staan vrij-wel los van elkaar. Elke sector heeft eigen regels, een eigen populatie,een eigen plek op de markt. Deze segmentering, een belangrijk ken-merk van het huidige stelsel, ontmoedigt bewegen op de markt. Medehierdoor zijn er in het stelsel onvoldoende mogelijkheden voorwoningvragers om hun woonambities te verwezenlijken (fig. 2).Daarbij komt dat de arrangementen van de instituten op de woning-markt vaak ten gunste van de zittende partijen (insiders) werken enten nadele van de toetreders (outsiders). Inmiddels staat vooral in dehuursector de betaalbaarheid onder druk. Bij de structurele onzeker-heid over werk en inkomen stijgen huren boven inflatie. Er zijn langewachtlijsten in de gereguleerde huurmarkt. Hoge private schulden inde koopmarkt belemmeren de flexibiliteit doordat veel woningen`onder water' staan. Het huidige grondbeleid en de grondwaardenbelemmeren nieuwbouw, doordat gemeenten en ontwikkelaars degrondopbrengsten van projecten al vooraf hebben ingeboekt.Hierdoor zijn de prijzen gestegen en worden betaalbare, renderendeprojecten schaars. Er wordt te weinig leegstaand vastgoed getransfor-meerd omdat er nog steeds economische en fysieke barri?res zijn.FLEXIBILITEIT IN DRIEVOUDOm de woningmarkt beter te laten aansluiten bij wensen en mogelijk-heden van de woonconsumenten in de veranderende samenleving,moet er een inhaalslag ten gunste van flexibiliteit komen. Er is de star-heid van landelijke uniformiteit ten opzichte van de regionale ver-scheidenheid. Er is starheid in de arrangementen van huur (sociaal/particulier) en koop. En er is starheid in het vastgoed (lege kantoren,vraag naar woonruimte). Deze drie vormen van starheid zijn opgavenvan flexibiliteit. Het gaat dan niet alleen om de bouw van woningen,maar (vooral) ook om de manier waarop ze worden aangeboden.Snelleengoedkopetransformatievanleegstaandekantorentotkleine,goedkope(student)woningeninUtrecht.Foto:BramBerkienSnelleengoedkopetransformatievanleegstaandekantorentotkleine,goedkope(student)woningeninUtrecht.Foto:BramBerkien33TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015ANALYSENieuwe arrangementen zijn nodig, met meer bewegings- en hande-lingsruimte voor zowel vragers als aanbieders en bestuurders.De gewenste flexibiliteit is echter niet onbegrensd. Het vertrouwenvan de burgers mag niet worden ondermijnd. Ieder moet kunnen ziendat het bijdraagt aan een betere woningvoorziening, anders krijgt deaanpassing het frame van `afbraak van verworven rechten van zittendebewoners'. De flexibiliteit dient innovatief te zijn en te passen in demaatschappelijke en economische dynamiek. We zien drie richtingen:1. Regionale differentiatieDe eerste is de richting van landelijke uniformiteit naar regionale dif-ferentiatie en regie. Regionale regie vraagt om bestuurlijke afsprakenvan gemeenten met corporaties en ontwikkelaars, gericht op integraalmaatschappelijk resultaat. Integraal betekent in dit verband dat opga-ven als wonen, recreatie, natuur, hergebruik, milieu, mobiliteit eneconomie in hun samenhang worden gezien. Een bestuurlijke uitruiltussen gemeenten inzake verschillende opgaven moet meer mogelijkzijn. Zo kan bijvoorbeeld een krimpgemeente natuur of recreatie ont-wikkelen voor de hele regio, die dan ook wordt betaald door de heleregio. Terwijl in een ander deel van de regio extra woningen wordengebouwd omdat dat draagvlak geeft aan al aanwezige voorzieningen.Het ligt niet voor de hand om in Winschotendezelfde liberalisatiegrens aan te houdenals in UtrechtDe hiervoor noodzakelijke procesvoorwaarden in de ruimtelijke orde-ning en aanpassing in de planprocedures, kunnen worden opgenomenin de Algemene Maatregelen van Bestuur onder de Omgevingswet.Optimaal gebruik van deze (vaak al bestaande) mogelijkheden hangteenvoudig af van bestuurlijke daadkracht. De provincie heeft als regis-seur een toezichthoudende en co?rdinerende rol hierin. Zij definieertde regio's en de regionale opgaven en stelt een toetsingskader op waar-aan de integrale plannen worden getoetst. Zo wordt de kennis op hetgemeentelijk schaalniveau optimaal benut en beleidsconcurrentie tus-sen gemeenten verminderd. Daar hoort dus wel bij dat de provinciehaar rol pakt en ingrijpt als regio's onderling er niet uitkomen. Dit iseen grotere rol van de provincie in het woonbeleid: toetsingskaderlokaal beleid, tegengaan lokale overprogrammering, regionale presta-tieafspraken en borgen ruimtelijke kwaliteit.Door bestemmingsplannen meer procesmatig in te richten, is hetmogelijk meer adequaat te reageren op een zich wijzigende woning-vraag. Een bouwvergunning zou aan een termijn moeten wordenFiguur 2 Verhuizen loon nietBron: RliANALYSETIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015343434gekoppeld, waardoor het ontwikkelen, slopen of transformeren vanwoningen afhankelijk wordt van bijvoorbeeld de demografische ont-wikkeling in een regio op een tevoren vastgelegde peildatum. Een ont-wikkelrecht kan dan komen te vervallen als niet aan de gestelde voor-waarden wordt voldaan.Een andere manier om tegemoet te komen aan de maatschappelijkeopgaven, is door het omkeren van de planprocedure. In plaats van datgrond wordt bestemd tot woongebied waarna een ontwikkelaar wordtgezocht die een plan wil maken, wordt aan combinaties van ontwikke-laars gevraagd in te tekenen op het oplossen van een maatschappelijkeopgave, inclusief het vinden van de meest geschikte locatie. De maat-schappelijke opgave kan heel precies worden geformuleerd (`in deregio behoefte aan vijftig woningen in de categorie beschermd wonen')of meer algemeen (`woningen voor alleenstaanden in verschillendeprijsklassen, te combineren met de opgave voor wateropvang en recre-atie'). Hier ligt ook ruimte voor initiatieven van burgers, al dan niet ineen CPO-constructie.Landelijk uniforme regels knellen op bepaalde punten. Uniforme, lande-lijke, sectorspecifieke normen moeten daarom worden vervangen doorregionale normen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de huurtoeslag en de inko-mens- en liberalisatiegrens. Het ligt niet voor de hand om in Winschotendezelfde liberalisatiegrens aan te houden als in Utrecht, of in Zeeuws-Vlaanderen dezelfde doelgroepgrens te hanteren als in Leiden.2. Eigendomsneutraal woonbeleidRichting twee is die van overheidssturing naar de eigendomsvormvan de woning, naar een keuzevrijheid van de burger in huren ofkopen: eigendomsneutraal woonbeleid. Eigendomsneutraliteit druktuit dat het voor de overheid `om het even' is of de bewoner kiest voorhuren dan wel kopen van de woning. Bij eigendomsneutraal woonbe-leid bevordert de overheid dus niet het eigen woningbezit, maar dekeuzemogelijkheden van burgers voor huren, kopen of tussenvor-men. Voor de burger zal het niet altijd om het even zijn of hij huurt ofkoopt; ze verschillen principieel van elkaar. Voor het beleid betekenteigendomsneutraliteit dat huishoudens met vergelijkbaar inkomenen huishoudensgrootte eenzelfde ondersteuning in het wonen krij-gen, om het even of dit een huurwoning, koopwoning of iets er tus-senin is. Hierdoor kan de woningvrager zich door de gehele marktbewegen, op basis van zijn voorkeur en mogelijkheden van datmoment. Dit past ook bij de trend van meer diversiteit in de woning-vraag ten gevolge van veranderingen op de arbeidsmarkt, zorg, rela-tievorming en persoonlijke voorkeuren. Dit perspectief vergt eenwoningmarkt met goede overgangen tussen segmenten. Het vergtook een eigendomsneutrale vraagondersteuning voor die groepen diedit nodig hebben. Deze vraagondersteuning kan de vorm aannemenvan een toeslag die:? eigendomsneutraal is; gelijk voor de segmenten koop, vrije huur ensociale huur;? regionaal gedifferentieerd kan zijn; hij kan aansluiten bij de ver-schillende omstandigheden op de regionale woningmarkten (in deene regio is basiskwaliteit duurder dan in de andere);? gericht is op lagere inkomensgroepen; de toeslag richt zich alleenop huishoudens die ? gelet op hun inkomen en vermogen ? geenwoning met een basiskwaliteit kunnen betalen en draagt er zorgvoor dat mensen zich bij een politiek vastgestelde woonquote vanhet inkomen, een woning met basiskwaliteit kunnen veroorloven.In deze eigendomsneutrale woontoeslag gaan de huidige huurtoeslag enhypotheekrenteaftrek op. Natuurlijk zijn er vele varianten denkbaar vanvraagondersteuning-nieuwe-stijl. Deze transitie van het huidige stelselStudentenhuisvesting door containers in te zetten,een vrij nieuwe manier van milieuvriendelijk huis-vesten. Het idee komt officieel uit Nederland, maarwordt ook gebruikt in de Franse stad Le Havre.Foto: Vidalidali35TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 4 NOVEMBER 2015ANALYSEnaar een eigendomsneutraal woonbeleid is verre van eenvoudig. Hetvergt een geleidelijk proces van jaren, maar juist daarom is het nodig nuhelder te maken dat eigendomsneutraliteit het toekomstperspectief is.De effecten van verschillende varianten kunnen in kaart wordengebracht, in overleg met alle relevante partijen. Dan kan een gefundeer-de keuze worden gemaakt en kan de transitie in werking gaan.3. Flexibiliteit en transformatie van vastgoedDe derde richting beweegt zich van restrictieve regelgeving voor func-tie en gebruik van vastgoed, naar flexibiliteit en transformatie vanvastgoed. De grenzen tussen wonen, zorgen en werken vervagen steedsmeer. Gebouwen zullen vaker tijdens hun levensduur van functie ver-anderen of functies mengen. Dat betekent dat er in de bouw rekeninggehouden gaat worden met de mogelijkheid dat een gebouw eerst eenwoonfunctie heeft en later (ook) een bedrijfs- of een zorgfunctie, ofandersom. Ook het toestaan van (gemengd, tijdelijk) wonen op bedrijf-sterreinen vergroot de keuzevrijheid van de consument. Om die keuze-vrijheid te bereiken, zal hergebruik van bestaande, stedelijke ruimteen bestaand vastgoed veel meer moeten worden gestimuleerd. Hierinpast het om bestuurlijk toe te zien op het strenger hanteren van de`ladder duurzame verstedelijking'. Ook kan de ruimte voor experimen-ten en innovatie in het bouwproces worden vergroot, maar vooral deruimte voor experimenten in financi?le arrangementen vraagt aan-dacht. Voorbeelden zijn verplaatsbare woningen, tijdelijke woninguit-breidingen en het toepassen van prefab woninginbouwpakketten,waarmee kantoren snel en goedkoop kunnen worden omgebouwd totkleine goedkope woningen. In financi?le arrangementen kan wordengedacht aan toestaan dat de meerprijs van (vernieuwende) duurzamemaatregelen in de nieuwbouw, in de hypotheek kan worden meegefi-nancierd.Als het maatschappelijk rendement voorop wordt gesteld bij hetomgaan met (leegstaand) vastgoed, rechtvaardigt dit overheidsingrij-pen via bijvoorbeeld het aanbrengen van meer flexibiliteit in regelge-ving en bestemmingsplannen en het geven van fiscale prikkels. Ookals het niet-gebruik van vastgoed wordt ontmoedigd, komt er meerruimte beschikbaar. Nu is het te vaak voordelig om een terrein of pandleeg te laten staan en de verliezen te verrekenen met winsten in anderedelen van een onderneming.HERVORMINGEN: NOG EEN WEG TE GAANEssentieel is dat er meer ruimte komt voor de nieuwe woningvraag,afkomstig van de groepen die vooralsnog outsiders zijn op de woning-markt. Hiervoor zijn arrangementen nodig die veel soepeler inspelenop de veranderingen in de samenleving. Flexibiliteit en ontschottingzijn ingredi?nten hiervoor. In de hervormingen van het woonbeleidsinds 2012 zijn hiervoor aanzetten te vinden, maar dit is pas een begin.Er is nog een lange weg te gaan.Zo staan ook na de ingezette wijzigingen de schotten tussen huren enkopen nog onverkort overeind. De hypotheekrenteaftrek is een gevoe-lig thema en het kabinet heeft aangekondigd deze regeringsperiode,na de wijzigingen die inmiddels zijn doorgevoerd, geen nieuwe grotewijzigingen op dit terrein te willen doorvoeren. Maar het systeem is optermijn onhoudbaar. De kosten van het huidige stelsel en de maat-schappelijke effecten ervan leiden tot een zo groot welvaartsverlies dataanpassing onvermijdelijk zal zijn. Dit noopt op korte termijn totbesluitvorming, omdat een zorgvuldige omvorming van het stelselwaarbij voor veel burgers het systeem zal wijzigen, waarschijnlijk eenlange transitiefase vergt. Uitstel van de besluitvorming over iets watonvermijdelijk is, zal de ruimte kleiner maken voor een geleidelijke enzorgvuldige transitie.Een dergelijke redenering is ook voor de regionale differentiatie vankracht. Een liberalisatiegrens voor heel Nederland is met de groeienderegionale diversiteit met gespannen en ontspannen markten niet goedhoudbaar. Er is heel veel niet-gebruikt vastgoed dat kan worden inge-zet voor de nieuwe woningvraag, maar ook hier is nog veel te doen.De transitie van het huidige stelsel naar een meertoekomstbestendig stelsel is nog niet gedaanHet rijksbeleid is dus nog niet af. Regionalisering is niet het einde vanhet rijksbeleid, wel een verschuiving naar sturing via kaders en spelre-gels. De borging van publieke waarden, zoals eerder in dit artikel ver-meld, is onverlet een verantwoordelijkheid van de rijksoverheid.Wat dus begon met een adviesvraag van de minister over de woning-behoefteramingen, mondde uit in een advies van de Rli waarin deagenda breder werd getrokken. Bij de woningbehoefteramingen is er,gezien de hoge onzekerheid, reden om niet van prognoses te spreken,maar oog te hebben voor de forse bandbreedtes. Puntschattingenkomen zelden uit. Op het schaalniveau van gemeente of buurt geldtdit des te meer. Juist door de onzekerheden is het meer van belang nate gaan hoe het woonstelsel beter kan inspelen op de dynamiek van dewoningvraag. Daarom is in het advies de agenda verbreed.Bij de aanbieding van het advies aan de minister bleek dat partijen inde vakwereld deze verbreding en de nadruk op flexibiliteit toejuichten.Van de zijde van provincie (Gelderland), gemeente (Den Haag),woningcorporatie (Woonbedrijf Eindhoven) en ontwikkelaar (BPD)werd het belang van differentiatie benadrukt. Diverse voorbeelden vanfricties tussen het rijksbeleid enerzijds (rigide) en de praktijk in staden regio anderzijds, passeerden de revue. Binnen provincies zijn ergrote verschillen, ook binnen regio's zijn grote ruimtelijke verschillenen de landelijke kaders (DAEB/niet-DAEB, liberalisatiegrens) passenniet goed. De minister reageerde zuinig op het advies: hij ziet geenpolitieke ruimte voor verdere hervormingen (`rust op de woning-markt').Het woonbeleid is nog niet ingericht voor de 21e eeuw. De drang van-uit de vraag meer zelf over het wonen te gaan, zal meer en meergewicht krijgen. Met meer flexibiliteit kan hieraan tegemoet wordengekomen en kunnen nieuwe groepen op de markt beter hun weg vin-den. Maar de transitie van het huidige stelsel naar een meer toekomst-bestendig stelsel is nog niet gedaan. Intussen is de 21e eeuw alweervoor 15% voorbij. Het moet toch mogelijk zijn de transitie te doen bin-nen de resterende 85%.Studentenboot, Zwolle