27TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2014ACHTERGRONDStedelijke vernieuwing moet in de toekomst vorm krijgen met veel minder investeringsmogelijkhedenvanuit de overheid. Ook woningcorporaties zijn beperkter in middelen en vrijheid buiten de nauwgedefinieerde kerntaak. Ondertussen bloeien tal van initiatieven in wijken op. Voor de gemeentebetekent deze nieuwe situatie een zoektocht naar een productieve balans tussen sturen enloslaten.*LAVEREN TUSSENVAST EN VLOEIBAARDOOR STAN MAJOOR, UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM, ENGELIENHENGEVELD EN WILLEM VAN LEUVEN, PROJECTMANAGEMENT BUREAU,GEMEENTE AMSTERDAMDe gemeentelijke overheid heeft decennia lang een sterkereflex gehad projecten van stedelijke vernieuwing tebedenken, te organiseren en uit te voeren. En niet zonderresultaten. In nauwe samenwerking met woningcorpora-ties, en vanaf de jaren negentig ook enkele particuliereontwikkelaars, zijn grote fysieke vernieuwingsoperaties gerealiseerd.Steden als Amsterdam, Rotterdam en Den Haag hebben hiermee inter-nationale faam verworven. Waren de inspanningen eerst vooralgericht op de wijken uit de late 19e/begin 20e eeuw, in de afgelopentwee decennia heeft de nadruk vooral gelegen op de vroeg-naoorlogseuitleggebieden.Op het fysieke vlak zijn deze operaties veelal succesvol. De kwaliteitvan de woningen is verbeterd en ? vooral in de vroeg naoorlogse wij-ken ? is er meer variatie gekomen in woontypologie?n. Ook de open-bare ruimtes functioneren vaak beter. Hoewel het moeilijk is deinvloed van beleid te isoleren, scoren alle wijken in Amsterdam ? ookde vaak als problematisch aangeduide ? tegenwoordig een `voldoende'op het gebied van leefbaarheid volgens de bewoners (BureauOnderzoek en Statistiek Amsterdam, 2013).Anno 2014 is de financi?le slagkracht van gemeenten om fysieke ingre-pen uit te voeren substantieel ? en zo op het oog duurzaam ? vermin-derd. Terwijl particuliere investeerders sterk verzwakt zijn door de cri-sis, moeten woningcorporaties hun verdienmodel opnieuw uitvindenonder druk van grote rijksheffingen. Tegelijkertijd is ook het vertrou-wen dat grootschalige fysieke ingrepen de beste remedie zijn voor decomplexe problematiek van wijken en bewoners aan het verdampen(Planbureau voor de Leefomgeving & Urhahn Urban Design, 2013). Indeze context zien we dat er een grote nadruk ontstaat op (het bevorde-ren van) praktijken van meer bottom-up activiteiten van stedelijkevernieuwing waar de `eigen kracht' en `eigen verantwoordelijkheid' vanburgers en ondernemers centraal komen te staan (Platform 31, 2013;Uitermark, 2014; Verplanke e.a., 2013).De vele opborrelende fysieke, sociale, economische of culturelebuurtinitiatieven kunnen we in die context duiden als belangrijkevloeibare kracht (Hartman, 2007). Onder de juiste condities ? of somsdoor een fraai toeval ? kunnen deze initiatieven de sociale en economi-sche kanten van stedelijke vernieuwing nieuwe dynamiek geven.Vooral als ze tot meer definitieve ingrepen (kunnen) leiden, bijvoor-beeld met een fysieke component, of wanneer het gaat om het (deels)overnemen van taken die traditioneel op het bordje van de overheidlagen, krijgen deze krachten onlosmakelijk te maken met de wereldvan de vaste krachten van overheidsbeleid, regels en instituties. Hierraken deze vloeibare krachten verwikkeld in processen die vooralgericht zijn op het maken van harde afspraken, orde en complexiteits-reductie (Majoor, 2013). De overheid moet zich in haar handelenimmers richten op rechtmatigheid, doelmatigheid van uitgaven enandere algemeen geaccepteerde beginselen van behoorlijk bestuur.Onze stelling is dat het cruciaal is te onderkennen dat beide wereldentegelijkertijd belangrijk zijn. Sterker nog, `vast' en `vloeibaar' hebbenelkaar op een complexe manier nodig om te leiden tot succesvolle ste-delijke vernieuwing.We onderbouwen deze stelling aan de hand van drie dilemma's uit destedelijke vernieuwing die zich voordoen op het snijvlak van beidevast en vloeibaar in de huidige Amsterdamse praktijk. Steeds gaat hetom situaties waarin de lokale overheid enerzijds veel beter moet lerenzich te `ontregelen' om hiermee krachten uit de maatschappij te facili-teren. Anderzijds heeft de overheid nog altijd een unieke rol ompubliekrechtelijk, democratisch gelegitimeerd, basiskwaliteiten tewaarborgen. Ook kan de overheid een belangrijke aanjaagfunctie ver-vullen.28TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2014ACHTERGROND29TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2014ACHTERGRONDOpdevoormaligescheepswerfDeCeuvelinAmsterdam-Noordkomeneenpaarprojectensamen. Deernstigvervuildegrondwordtdekomendetienjaargezuiverddoordespecifiekeplantendieerzijnaangelegd.Erboven`zweven'meteensteigeraanelkaarverbondenwoonbo-ten,dieeendecenniumlang1.000m2studio-,atelier-enkantoorruimteopleveren.Demen-sendiede12botengaanbetrekken,zijninhogematezelfvoorzienend.Erisoverigensookeencaf?(FotoKickSmeets/HollandseHoogte)30TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2014ACHTERGRONDDILEMMA 1: BELEIDSVOORNEMENS ZONDER TRADITIONELE MIDDELENOM ZE UIT TE VOERENDe meeste analyses stellen dat de lokale overheid zich zou moeten her-positioneren als verbinder en facilitator tussen haar `eigen' wereld vanregels en beleid en de dynamische samenleving met tal van (burger)initiatieven (Hilhorst en Van der Lans, 2013). De overheid zou in dieoptiek meer vanuit de vraag van bewoners, ondernemers en gebrui-kers moeten werken. Onze ervaringen uit de praktijk leren dat de over-heid nog sterk moet wennen aan een omslag waarin zij niet altijd deproductierol heeft. De beschikking over investeringsmiddelen vormdelange tijd een hele dominante sturingsbron.Nu deze grotendeels zijn wegvallen, zijn tal van politieke beleidsvoor-nemens rondom leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en economischeontwikkeling echter niet opeens verdwenen. Lokale coalitieakkoordenstaan er vol mee. Enerzijds gaat het hier dus om een zoektocht omoverheidsambities te koppelen aan bestaande of verder te stimulerenmaatschappelijke ontwikkelingen. Daarnaast moet de overheidomgaan met initiatieven uit de samenleving die losstaan van de eigenwensen, maar hier wellicht wel aan te koppelen zijn. Op deze twee the-ma's zien we tal van voorbeelden ontstaan waarin de overheid al expe-rimenterend probeert deze nieuwe rollen invulling te geven.Het wijkaanpakprogramma `Vertrouwen in de stad' heeft inAmsterdam kennisdelen van bottom-up initiatieven gefaciliteerd doorwerkbijeenkomsten in ontmoetingscentrum Pakhuis de Zwijger. Ookkreeg `Lokale Lente', een gemeenschap van Amsterdamse wijkonder-nemingen, een opstartbijdrage. Een voorbeeld waarin de gemeentenaar een nieuwe rol zoekt is een nieuw initiatief van de NoorderparkTrust. Deze wijkonderneming in- en rondom het genoemde park, wilsamen met het Clusius College een duurzaam paviljoen van gerecycledplastic afval uit Amsterdam-Noord bouwen. Een plek om te gebruikenals praktijklokaal voor de groen- en sportlessen van het ClusiusCollege en buiten schooltijden te exploiteren door de NoorderparkTrust. Het ingewikkelde in deze casus is vooral de aanleg van nuts-voorzieningen naar de gewenste locatie midden in het park. Hier isgeen gemeentelijk budget meer voor. Uiteindelijk nemen de initiatief-nemers ook deze grotendeels voor hun rekening en ondersteunt degemeente hen met advies, creatieve inzet van ambtelijke capaciteit enhet soepel omgaan met regels.Een ander voorbeeld waarin de gemeente zonder traditionele financi?-le middelen haar doelen probeert te halen zit in het beschikbaar stel-len van maatschappelijk vastgoed aan wijkondernemingen of anderevormen van bewonersco?peraties. De gangbare vierkante meter prij-zen in Amsterdam zijn ? zeker voor startende initiatieven ? echter nietop te brengen. De gemeente experimenteert momenteel onder anderemet gebruiksovereenkomsten gekoppeld aan prestatieafspraken,waarbij maatschappelijke in plaats van financi?le waarde uitgangs-punt is.Uit de voorbeelden blijkt dat ook als de overheid zich minder produce-rend en meer faciliterend opstelt er toch steeds keuzes moeten wordengemaakt. Maatschappelijke initiatieven komen uiteindelijk bijna altijdin aanraking met de meer vaste wereld van beleid en regels.Bijvoorbeeld omdat ze tegen juridische grenzen aanlopen. Het wegval-len van de traditionele financi?le middelen om beleid vorm te gevenleidt dus niet tot het verdwijnen van de behoefte aan afwegingskaders.Hier raken vast en vloeibaar elkaar en hebben ze elkaar ook nodig. Alsnel ontstaat dan weer de roep om beleid ? gebaseerd op aspecten vanrechtmatigheid, doelmatigheid en controleerbaarheid ? om de meervloeibare maatschappelijke dynamiek te stimuleren of te reguleren.Het gevaar is dat dit tot overmatige bureaucratische reflexen leidt.De omgang met dit dilemma vraagt daarom het blijvend zoeken naareen evenwicht tussen deze twee werelden. Door meer te werken mettijdelijke oplossingen kan ruimte worden gegeven aan maatschappelij-ke dynamiek zonder alles voor lange tijd vast te leggen. Ook kan hethelpen om regels meer in de geest van een specifieke situatie te inter-preteren. Een dergelijke situationele specificiteit vraagt een betrokkenoverheid die ook goed duidelijk kan maken waarom in bepaalde situa-ties harde kaders leidend zijn.Dit dilemma komt ook tot uiting in de actuele discussie over het aldan niet invoeren van een `buurtwet' naar het voorbeeld van deEngelse Locality Act. Bewonersgemeenschappen hebben hiermeerechten gekregen in hun eigen leefomgeving (de right to challenge,right to buy en right to bid). De Amsterdamse gemeenteraad heeft injuni 2013 een motie aangenomen waarin werd opgeroepen om dezerechten uit te werken als `handelingsruimte' voor burgers in het nieu-we bestuurlijke stelsel. Discussie hierover is nog niet afgerond, medevanwege het dilemma dat vastleggen in een verordening tegelijkertijdde dynamiek er uithaalt. Leidt het toekennen van rechten niet totnieuwe bureaucratie, die we nu juist wilden voorkomen?DILEMMA 2: EXPERIMENTEN VERSUS EEN POLITIEKEAFREKENCULTUUREen tweede dilemma is dat de nieuwe praktijken van stedelijke ver-nieuwing ? die vaak een wat ongewisser en meer experimenteel karak-ter hebben ? kunnen botsen met de afreken- en verantwoordingslogicavan de media en het gemeentebestuur. Net als bij het vorige dilemmageldt ook hier dat beide kanten legitiem zijn. Wanneer stedelijke ver-nieuwing meer bottom-up vorm krijgt, met minder regie van de over-heid, dan krijg je vaker experimentele situaties. Bijvoorbeeld eenbewonerscollectief dat een buurthuis gaat beheren en daarmee belang-rijke sociale voorzieningen in de wijk gaat aanbieden. De eerste erva-ringen in Amsterdam in dit soort situaties zijn vaak positief: succes-volle bewonersinitiatieven kunnen soms veel meer bereiken in ditsoort plekken dan traditionele instituties. Toch loert ook het gevaarvan kwetsbaarheid vanwege het veelal vrijwillige karakter van de inzetvan bewoners. Het omgaan met dit soort riskantere arrangementenvraagt om een andere politieke sturing.Bij de politiek bestaat immers een grote behoefte beleid `af te rekenen'op basis van objectiveerbare gegevens, vooral als er overheidsgeldge?nvesteerd wordt. Een bepaalde afrekencultuur is legitiem, omdathet ? ook al is het beperkter ? gaat om de inzet van publiek geld.Gemeentelijke rekenkamers wijzen inderdaad vaak fijntjes op de veleoverheidsinvesteringen waarvan nut en effect niet duidelijk zijn.Processen van monitoring zijn daarmee een belangrijk aspect van devaste krachten van doelmatigheid van bestuur en het voorkomen vanuitwassen in beleid.De meer experimentele vormen van stedelijke vernieuwing hebbenechter vooral behoefte aan meer specifieke interpretaties van hunresultaten. Als bewoners of marktpartijen zelf initiatieven realiserenkan dit niet op dezelfde `harde' manier worden afgerekend door deoverheid. De omgang met het dilemma van experimenten en afreken-cultuur vraagt dan ook een nieuwe balans tussen beide.Juist omdat de overheid vaker een rol als coproducent krijgt, moetenconcrete initiatieven met overheidssteun (financieel of anderszins) opeen geregeld moment getoetst worden. Nieuwe vormen van waardebe-31TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 5 OKTOBER 2014ACHTERGRONDpaling en prestatieafspraken zijn daarvoor nodig: wat wordt de buurter beter van? Wat worden bewoners er beter van? Bij een dergelijketoetsing zouden burgers en gebruikers dan ook een veel centralere rolkunnen spelen. Omdat stedelijke vernieuwingsproblematiek taai is,zullen naast kwantitatieve gegevens ook meer kwalitatieve studiesnaar effecten van initiatieven een rol moeten krijgen. Dat maakt hetmogelijk om de resultaten van de gezamenlijke inzet van burgers enoverheid beter door de gemeenteraad te laten beoordelen.DILEMMA 3: EGALITAIRE CULTUUR EN OPLOPENDE VERSCHILLENTUSSEN WIJKENLange tijd heeft het overheidsbeleid rondom stedelijke vernieuwing inhet teken gestaan van het proberen te verhelpen van de grootste ach-terstandssituaties. Vrij recent nog is er via het wijkaanpakbeleid eenpoging gedaan de grootste achterstandswijken van Nederland te iden-tificeren om hier vervolgens financi?le impulsen te concentreren.Hiermee werd gepoogd te voorkomen dat dergelijke wijken door eenmaatschappelijk onaanvaardbare ondergrens zouden schieten. Mindergeld en meer vertrouwen op de krachten van buurten betekent onlos-makelijk dat de verschillen in de stad groter worden.Er zijn buurten waar genoeg potentie vanuit de markt of de maat-schappij voor initiatieven van stedelijke vernieuwing is, maar ookbuurten waar deze zelfredzaamheid veel minder aanwezig is(Uitermark, 2014). Het antwoord op de vraag of een gemeente zichalleen kan beperken tot loslaten en afwachten of ook meer actievererollen op zich moet nemen om te gaan stimuleren, initi?ren of regelenzal in eerste instantie gebaseerd moeten worden op een veel preciezereblik op wijken, buurten en straten. Wat voor potenties zijn er in gebie-den en wat is de kracht en kwaliteit van marktpartijen en bewoners opbepaalde plekken in de stad? Maar ook: welke problemen hebben eenwijkspecifieke aanpak nodig en welke problemen hebben veel meerbaat bij generieke aanpakken?Vervolgens zit er ook een politieke dimensie aan. In een dynamischeomgeving kunnen wijken met weinig (markt)potentie prima functio-neren als goedkope woonlocatie voor bepaalde groepen. Dwingendesturing van bovenaf leidt bovendien lang niet altijd tot verbeteringen.Het is belangrijk te onderkennen dat wijken levende mechanismenzijn die zich voortdurend ontwikkelen in allerlei richtingen, ook zon-der sturing van buitenaf (Rotmans, 2014, p.143). Vanuit de vaste krach-ten van instituties en wetgeving, in combinatie met een vrij dominan-te egalitaire cultuur, kan het problematisch zijn overheidsbemoeienissterk te differenti?ren tussen wijken. Vanuit concepten van meerwijkspecifieke en bewonersge?nitieerde aanpakken en het toelaten vanendogene dynamiek is dit juist wel logisch. Interessant daarbij is ookde vraag of oplopende verschillen tussen wijken een probleem van deoverheid is of van de bewoners zelf? Wat aanvaardbaar is zullen over-heden meer moeten uitvinden in contact met bewoners.CONCLUSIEDe toekomst van de stedelijke vernieuwing in Amsterdam zal mindereenvormig en eenduidig via kaarten, nota's en investeringsplannenvorm kunnen krijgen. De `oude' stedelijke vernieuwing was eigenlijknog een product van de wederopbouwperiode waarin op een professi-onele manier top-down werd ingegrepen in de stad. In de toekomstzou de nadruk veel minder moeten liggen op een alomvattend verhaal.Intelligent en effectief beleid navigeert door complexe dilemma's diesteeds raken aan de onderliggende werelden van vastigheid van regelsen instituties en die van de vloeibaarheid van de veelheid aan maat-schappelijke initiatieven in steden.De belangrijkste conclusie is dan ook dat vooral de kwaliteit van decompetenties van de gemeentelijke professionals en politici werkzaamin dit veld aan belang winnen. Het intrinsieke van de drie geschetstedilemma zijn immers de afwegingen die gemaakt moeten worden. Diekunnen het beste vormgegeven worden in een politiek-bestuurlijkesetting die de waarde van beide werelden onderkent, maar toch persituatie keuzes durft te maken en deze kan verantwoorden. We hebbental van voorbeelden geschetst uit de Amsterdamse praktijk waar ditmomenteel werkende weg wordt vormgegeven. Een dergelijke aanpakgaat lang niet altijd soepel en leidt inherent tot debat. Deze nieuwepraktijken vragen daarom vooral meer eigen oordeelsvermogen, initia-tief en durf van gemeentelijke professionals.* In het voorjaar van 2013 organiseerde het Project Management Bureau van degemeente Amsterdam een seminarreeks over de hervorming van de stedelijke ver-nieuwing waarin verschillende sprekers vanuit de gemeente en de wetenschap hunvisie gaven over dit thema. De bijdragen zijn gebundeld en ingeleid in een publicatie(Majoor, 2013). Dit artikel vormt een uitwerking van de belangrijkste leerpunten uit dereeks.LiteratuurBureau Onderzoek en Statistiek Amsterdam (2013). De staat van de stad.Amsterdam: Gemeente Amsterdam.Hartman, W. (2007). De vloeibare stad. Amsterdam: Architecture & Natura Press.Hilhorst, P. & van der Lans, J. (2013). Sociaal doe-het-zelven. De idealen en de poli-tieke praktijk. Amsterdam: Uitgeverij Atlas Contact.Majoor, S.J.H. (redactie) (2013). Hervorming stedelijke vernieuwing. Een paradoxtussen vast en vloeibaar. Amsterdam: ProjectManagement Bureau.Planbureau voor de Leefomgeving & Urhahn Urban Design (2012). Vormgeven aande spontane stad. Belemmeringen en kansen voor organische stedelijke ontwikke-ling. Den Haag/Amsterdam: Planbureau voor de Leefomgeving & Urhahn UrbanDesign.Platform 31 (2013). Burgers maken hun buurt. Den Haag: Platform 31.Rotmans, J. (2014). "De oude en nieuwe orde: wereld en wijk in transitie", in:Pioniers in de stad, wijkondernemers delen kennis en praktijk, pp. 141-142.Amsterdam: Uitgever trancityvaliz.Uitermark, J. (2014). Verlangen naar Wikitopia. Oratie. Rotterdam: ErasmusUniversiteit.Verplanke, L., Verhoeven, I., Kampen, T. (2013). De affectieve burger. Hoe de over-heid verleidt en verplicht tot zorgzaamheid. Amsterdam: Uitgeverij van Gennep.