12TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015THEMA BETAALBAARHEIDKRAP BIJ KAS INEEN BETAALBAREHUURWONING(Foto:SabineJoosten,HollandseHoogte)13TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015DOOR CAROLA DE GROOT, FRANS SCHILDER EN FEMKE DAALHUIZENDe afgelopen jaren nam het aandeel huishoudens met eenbetaalrisico in de sociale huursector (de gereguleerdehuursector met huren tot aan de liberalisatiegrens) dui-delijk toe. Had in 2002 `slechts' 4% van de huurders eenbetaalrisico, in 2012 liep dit aandeel op tot circa 13%. Inabsolute aantallen gaat het hier om 330 duizend huurders in het socia-le huursegment met een betaalrisico. De situatie in de huursector ver-schilde daarmee wezenlijk van die in de koopsector; daar is het aandeeleigenaren-bewoners met een betaalrisico met circa 3% niet alleen erglaag maar ook vrij stabiel. In absolute aantallen waren er in 2012 circa126.000 eigenaren-bewoners met een betaalrisico.ANALYSEMethodologieVoor de berekening van de ontwikkeling in betaalrisico's maak-ten we gebruik van een reeks van woononderzoeken (sinds 2006bekend onder de naam WoonOnderzoek Nederland, daarvooronder de naam WoningBehoefte Onderzoek) voor de jaren 2002,2006, 2009 en 2012. Voor de berekening van de betaalrisico-indi-cator sloten we aan bij de zogeheten budgetbenadering. Daarbijvolgen we in grote lijnen de uitgangspunten van het RIGO(Kromhout 2013; zie ook Kromhout & Klomp 2013). In deze bena-dering draait het om de vraag of het netto besteedbaar huishou-dinkomen toereikend is voor de netto huur (basishuur min eeneventuele ontvangen huurtoeslag), de minimaal noodzakelijkebijkomende woonlasten (energie, onderhoud en heffingen) ?nde minimaal noodzakelijke overige lasten (voeding, verzekerin-gen en kleding). In tegenstelling tot Kromhout (2013) omvat hetdoor ons gehanteerde minimale budget geen uitgaven voor soci-ale participatie, zoals uitgaan, vakanties of het lidmaatschapvan een sport- of hobbyclub. In de praktijk blijken mensennamelijk als eerste op dergelijke posten te bezuinigen.Als het inkomen ontoereikend is, dan spreken wij over eenbetaalrisico: dit is het risico dat een huishouden de huur nietkan betalen. In andere studies wordt een ontoereikend inkomenook wel vertaald in termen van armoede (Hof et al. 2012) ofbetaalbaarheid van de woonlasten (Kromhout 2013). Bij eenbetaalrisico is er niet automatisch sprake van een betaalachter-stand. Sommige huishoudens hebben wellicht nog spaargeldwaarmee ze het 'tekort' al dan niet tijdelijk kunnen dichten.Vanwege het ontbreken van informatie over de omvang en liqui-diteit van 'kleine spaartegoeden' onder de vrijstellingsgrens envanwege het ontbreken van informatie over lopende verplich-tingen en schulden in verband met consumptief krediet, is in debetaalrisico-indicator geen rekening gehouden met de aanwe-zigheid van eventueel spaargeld. Een uitgebreidere toelichtingop de gehanteerde methodiek is te vinden in de PBL-studie`Kwetsbaarheid van regionale woningmarkten', waar dit artikelop gebaseerd is (De Groot et al. 2014).Steeds meer huurders hebben een ontoereikendinkomen voor de netto woonlasten en deminimale kosten voor het levensonderhoud.Dit hangt vooral samen met ontwikkelingen in deinkomenssfeer en de gestegen kosten voor hetlevensonderhoud. De vraag is: is dit een woon-of een inkomensprobleem.TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015141414Het hebben van een betaalrisico betekent dat een huishoudens hetrisico loopt dat ze op een gegeven moment de huur niet meer kanbetalen. Bijvoorbeeld doordat het inkomen ontoereikend is voor demaandelijkse netto woonlasten en de minimale kosten voor het levens-onderhoud. In dat budget is geen ruimte voor onverwachte uitgavenals extra ziektekosten, uitjes en sport (zie kader `Methodologie').Betaalrisico's zeggen overigens alleen iets over potenti?le betaalachter-standen, niet over de werkelijke achterstanden. Een betaalrisico zegtdaarmee iets over de vermoedelijke problemen `achter de voordeur'."Het feit dat de sociale huursector steeds meerhet domein is van lage inkomens kan medeverklaren waarom we juist in de socialehuursector een sterke toename zien van hetaandeel huurders met een betaalrisico"VOORAL HUURTOESLAGONTVANGERS VAKER IN DE KNELBinnen de sociale huursector zitten vooral huurtoeslagontvangersvaker in de knel. In 2002 had 6% van de huurtoeslagontvangers eeninkomen dat ontoereikend was voor het betalen van de netto woonlas-ten en de minimale kosten voor het levensonderhoud. In 2012 liep ditaandeel op tot maar liefst 21% (Tabel 1). Vooral tussen 2009 en 2012, eenperiode die wordt gekenmerkt door een flinke economische dip, liephet aandeel huurtoeslagontvangers met een betaalrisico flink op. Dehuurtoeslag voorkomt dus lang niet altijd dat bepaalde huishoudensin de min eindigen. De vraag is uiteraard of de huurtoeslag dit wel hadmoeten doen. Als de huurtoeslag wordt gezien als een instrument datmoet voorkomen dat het inkomen na aftrek van de netto woonlastenbeneden een sociaal acceptabel minimum uitkomt (RIGO 2008), dankunnen we op basis van deze analyse vaststellen dat dit doel nietwordt gehaald. Maar als de huurtoeslag slechts wordt gezien als eentegemoetkoming in de huurkosten voor huurders met een laag inko-men (Ministerie van BZK 2014), dan is het een ander verhaal.Tabel 1 Aandeel huurders met een betaalrisico in de sociale huursector naarhuurtoeslagklasseBron: WBO 2002, WoON vanaf 2006*Onvoldoende waarnemingenHET DEBATDe objectieve constatering dat er steeds meer huurders zijn, relatief ?nabsoluut, die het risico lopen de huur niet te kunnen betalen, ontaardtal snel in een debat waar de emoties hoog oplopen. Daarbij wordt veel-vuldig in de richting gewezen van het woon- en huurbeleid: de toene-mende betaalrisico's zouden een indicatie zijn van een afnemendebetaalbaarheid van het wonen en te hoge woonlasten (Kromhout 2013;VNG & RIGO 2014; Woonbond 2014).In de afgelopen twee jaar stegen de huren namelijk fors. Voor nieuwehuurders, als gevolg van het optrekken van de huurprijs bij huurders-wisselingen richting de streefhuur (harmonisatie), en zittende huur-ders. Sinds de invoering van het inkomensafhankelijke huurbeleid in2013 mogen de huren immers harder stijgen dan de inflatie. Sinds 2013steeg de gemiddelde huurprijs in twee jaar tijd met 9,2% terwijl deinflatie in diezelfde periode 4,0% bedroeg (CBS 2014).De relatief forse huurverhogingen van de afgelopen jaren in combina-tie met de toch al rood uitslaande huishoudensboekjes van huurdersresulteerde recentelijk dan ook in de petitie `Blokkeer de huurverho-THEMA BETAALBAARHEID2002 2006 2009 2012Huurtoeslag 6 13 13 21Geen huurtoeslag 4 5 5 7Geen huurtoeslag, wel aangevraagd 12 17 * 31Totaal 4 8 9 1315TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015ging' van de Woonbond. Deze petitie roept zowel verhuurders als depolitiek op een einde te maken aan de forse huurstijgingen. Maar inhoeverre zeggen betaalrisico's daadwerkelijk iets over de betaalbaar-heid van het wonen? En hangt de forse toename van het aandeel huur-ders en huurtoeslagontvangers met een betaalrisico in de periode2002-2012 ? dus in de periode v??r de invoering van het inkomensaf-hankelijke huurbeleid en v??r de invoering van de boveninflatoirehuurverhogingen ? samen met ontwikkelingen in het huurbeleid?BETAALRISICO'S IN `BETAALBARE' HUURWONINGENGemiddeld zijn huurders in de sociale sector ruim 23% van hun inko-men kwijt aan de netto huur. De netto huurquote ligt daarmee forshoger dan de netto koopquote, want eigenaren-bewoners zijn maande-lijks circa 16% van hun inkomen kwijt aan de netto hypotheeklasten.Betekent dit, in combinatie met de hoge betaalrisico's in de socialehuursector, dat de huren in de sociale huursector dus te hoog zijn?Dat is nog maar de vraag. De maandelijkse basishuur van huurtoeslag-ontvangers met een betaalrisico bedroeg gemiddeld circa 450 euro in2012. Deze huurprijs lag daarmee tussen de toen geldende kwaliteits-kortingsgrens en de (laagste) aftoppingsgrens voor de huurtoeslag. Ditsegment wordt doorgaans ? naar de analogie van de Wet op de huur-toeslag ? bestempeld als het betaalbare deel van de sociale huursector(voorbeeld ABF 2014). Vanuit deze gedachte kan een sociale huurwo-ning met een huurprijs van 450 euro worden gezien als een betaalbarehuurwoning.Ook vanuit het marktperspectief van de woningmarkt zou je kunnenredeneren dat het wonen in een sociale huurwoning tot de aftoppings-ANALYSESluiswijkDeventerTIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015161616grens eigenlijk heel betaalbaar is vanwege de omvangrijke explicieteen impliciete subsidiering.Allereerst is er sprake van een expliciete subsidiering via de huurtoe-slag (Conijn 2011). Gemiddeld neemt het Rijk ruim een derde van debasishuur voor haar rekening via de huurtoeslag bij huurtoeslagont-vangers met ?n zonder een betaalrisico (Figuur 1).Ten tweede dragen corporaties bij aan de betaalbaarheid van hetwonen door geen marktconforme huur te vragen: de feitelijke huur (inFiguur 1 weergegeven als de basishuur) die corporaties vragen ligtbeduidend lager dan de markthuur en de maximaal redelijke huur vol-gend uit het aantal punten van de woning op basis van het woning-waarderingsstelsel (Conijn 2011). Hierbij merken we op dat de hoogtevan de markthuur ? en daarmee de bijdrage die corporaties leverenaan de betaalbaarheid van het wonen ? per regio verschilt. Het isbovendien denkbaar dat in sommige regio's de markthuur lager ligtdan de maximaal redelijke huur op basis van de WWS-punten.Huurders in deze regio's ontvangen in dat geval nauwelijks implicietesubsidie of betalen zelfs te veel. Het ontbreekt echter aan een goedbeeld van markthuren om hier op lokaal niveau uitspraken over tedoen. Tot slot: bedenk dat de huren flink zijn gestegen en de prijzenvan woningen zijn gedaald sinds de crisis. Hierdoor is vermoedelijkeen deel van de impliciete subsidie reeds verdampt.Figuur 1 Betaalrisico's en de prijs van het wonen in de sociale huursector,2012* Referentiehuren; ** Basishuur. Conform Francke et al. (2014) is de markthuur berekendals markthuurpercentage van gereguleerde huurwoningen (5,9%) van de WOZ-waarde in2012. Bron: WoON 2012, bewerking PBLBETAALRISICO'S: EEN ARMOEDEKWESTIEHierboven wierpen we de stelling op dat het wonen in de sociale huur-sector, gegeven de marktomstandigheden, betaalbaar zou moeten zijn.Desondanks zijn er toch steeds meer huurders met een betaalrisico.Dit komt doordat wat betaalbaar is vanuit het marktperspectief nietbetaalbaar hoeft te zijn vanuit het inkomensperspectief. Een villa dietegen een scherpe prijs in de markt is gezet mag dan vanuit het markt-perspectief betaalbaar zijn, vanuit het perspectief van Jan Modaal ishet dat niet. Voor hem ligt deze woning buiten zijn financi?le bereiken is daarmee niet betaalbaar. Uit de resultaten van de PBL-studie`Kwetsbaarheid van regionale woningmarkten' (2014) zijn de hoge entoenemende betaalrisico's in de sociale huursector eigenlijk vooralterug te voeren op factoren in de inkomens- en koopkrachtsfeer.Het grote verschil tussen huurtoeslagontvangers met en zonderbetaalrisico blijkt namelijk te zitten in de hoogte van het inkomen;huurtoeslagontvangers met een betaalrisico hebben een beduidendlager inkomen dan huurtoeslagontvangers zonder een betaalrisico(Figuur 2). Het gemiddelde huurtoeslagbedrag en het bedrag dat dezehuishoudens gemiddeld kwijt zijn aan het huren, verschilt daarente-gen nauwelijks. Kijken we naar de ontwikkelingen in het huishoudens-boekje in Figuur 2, dan lijken de toenemende betaalrisico's onderhuurtoeslagontvangers daarnaast niet zo zeer samen te hangen metontwikkelingen in het huurbeleid maar eerder met de gestegen kostenvan het levensonderhoud. Dat wil zeggen: het bedrag dat huurtoeslag-ontvangers met een betaalrisico gemiddeld aan huurtoeslag ontvingenof kwijt waren aan de netto huur is in re?le termen slechts weinig ver-anderd tussen 2002 en 2012. W?l zijn de kosten voor het levensonder-houd in re?le termen duidelijk gestegen, wat de balans tussen inkom-sten en uitgaven verder onder druk zet. Rekening houdend met dealgemene prijsontwikkeling, zijn vooral de kosten voor elektra, verze-keringen, voeding en de niet-vergoede ziektekosten sterk gestegen.Het feit dat vooral huurders vaak een betaalrisico hebben lijkt ??n-op-??n verband te houden met hun gemiddeld lage inkomen. Juist huis-houden met een laag inkomen hebben veel vaker een betaalrisico danTHEMA BETAALBAARHEID(Foto:SabineJoosten,HollandseHoogte)17TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015huishoudens met een hoger inkomen. Zelfs onder huishoudens meteen laag middeninkomen treffen we nauwelijks huishoudens met eenbetaalrisico aan. Het feit dat de sociale huursector steeds meer hetdomein is van lage inkomens kan mede verklaren waarom we juist inde sociale huursector een sterke toename zien van het aandeel huur-ders met een betaalrisico. Als gevolg van hun gemiddeld lage inkomenhebben huurders bovendien de minste ruimte om een inkomensdalingof een stijging in de woonlasten of andere noodzakelijke uitgaven opte vangen. Ten tijde van een economische neergang, met een oplopen-de werkloosheid, achterblijvende inkomens en koopkrachtdaling zijnhet dan ook de huurders die `door het ijs zakken'. Dit kan de sterke toe-name van betaalrisico's onder huurtoeslagontvangers in de periode2009-2012 mede verklaren."Ten tijde van een economische neergang, meteen oplopende werkloosheid, achterblijvendeinkomens en koopkrachtdaling zijn het dan ook dehuurders die `door het ijs zakken'"BESLUITHet moge duidelijk zijn, betaalrisico's ? ofwel het risico dat een huis-houden de maandelijkse woonlasten niet kan betalen ? zeggen lang nietuitsluitend iets over de betaalbaarheid van het wonen in algemene zin.Volgens onze studie liggen de oorzaken van de relatief hoge betaalrisi-co's in de sociale huursector vooral in de inkomens- en koopkrachtsfeer(vooral tussen 2009 en 2012). Het leven is op allerlei fronten duurdergeworden. Tegelijkertijd hadden huishoudens minder te besteden doorde achtergebleven loonontwikkeling en de toegenomen werkloosheid.Er blijft, met andere woorden, steeds minder over voor het wonen. Eenbetaalrisico lijkt daarmee feitelijk meer iets te zeggen over de betaal-baarheid van het leven dan over de betaalbaarheid van het wonen.De conclusie dat betaalrisico's het gevolg zijn van te hoge huren,recentelijk resulterend in een oproep aan het Rijk en verhuurders omeen einde te maken aan de huurverhogingen, doet daarmee weinigrecht aan de feitelijke achtergronden van de oplopende betaalrisico's.Althans in de periode 2002-2012. Voor de periode erna is het vermoede-lijk een ander verhaal. Zo is het goed denkbaar dat de betaalrisico'stussen 2012 en 2014 verder opliepen door het samenspel van de (boven-inflatoire) huurverhogingen, de achtergebleven loonontwikkelingenen de verder opgelopen werkloosheid.ANALYSEFiguur 2 Inkomsten en uitgaven van huurders in sociale huursectorNoot: in absolute aantallen gaat het om circa 230.000 ontvangers van huurtoeslag meteen betaalrisico, 860.000 ontvangers van huurtoeslag zonder betaalrisico, 90.000 huurderszonder huurtoeslag met een betaalrisico en 1,3 miljoen huurders zonder huurtoeslag enzonder betaalrisico in 2012.18TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 2 JUNI 2015THEMA BETAALBAARHEIDHoewel de hoge en oplopende betaalrisico's in de sociale huursectorhet resultaat zijn van een opeenstapeling van factoren die grotendeelsbuiten het woondomein liggen, zijn er binnen het woondomein welknoppen waar institutionele actoren ? de nationale overheid, gemeen-ten en woningcorporaties ? aan kunnen draaien om de betaalrisico's teverminderen. Welke knoppen dit zijn is grotendeels een politieke ofideologische keuze. Als de huurtoeslag wordt gezien als een instru-ment dat moet voorkomen dat het inkomen na aftrek van de nettowoonlasten beneden een sociaal acceptabel minimum uitkomt, danzou de oplossing richting de huurtoeslag kunnen wijzen.Woningcorporaties kunnen op hun beurt mogelijk via strengere pas-sendheidscriteria bij toewijzing en bijvoorbeeld via het huurbeleid debetaalrisico's onder huurders verminderen."Als de huurtoeslag wordt gezien als eeninstrument dat moet voorkomen dat het inkomenna aftrek van de netto woonlasten beneden eensociaal acceptabel minimum uitkomt, dan zou deoplossing richting de huurtoeslag kunnen wijzen"Gezien de achtergronden van de hoge betaalrisico's kunnen we even-wel twee vragen opwerpen. Allereerst: in hoeverre neemt het aantalhuurders met een betaalrisico wezenlijk af als woningcorporatiesgehoor geven aan de oproep van de Woonbond om de huurverhogin-gen te matigen? Immers, de achterliggende oorzaak van de hoge enoplopende betaalrisico's ligt goeddeels in de inkomens- en koop-krachtsfeer. Ten tweede: kunnen we de betaalrisico's onder huurdersverminderen via het woonbeleid of moeten actoren daarvoor (ook)over de grenzen van het woondomein heenkijken, bijvoorbeeld naarsociale zaken en werkgelegenheid? Deze vragen staan centraal in eenrecent opgestarte PBL-onderzoek naar kwetsbaarheden in de huursec-tor.Dit artikel is grotendeels gebaseerd op een vorig jaar verschenen PBL-studie naar de kwetsbaarheid van regionale woningmarkten: De Groot,C., F. Schilder, F. Daalhuizen & F. Verwest (2014). Kwetsbaarheid vanregionale woningmarkten. Financi?le risico's van huishoudens en hun toe-gang tot de woningmarkt. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.LiteratuurXABF (2014) Woningmarkt en woonuitgaven (Delft: ABF Research).CBS (2014) Huren van woning 9% duurder sinds nieuwe huurbeleid, CBSWebmagazine, donderdag 4 september 2014, verkregen via www.cbs.nl op 22 sep-tember 2014.Conijn, J.B.S. (2011a) De Vastgoedlezing 2011. Woningcorporaties op een kruispunt(Amsterdam: ASRE).Francke, M., F. Schilder, B. Teuben, J. Conijn & S. Buffing (2014) Markthuren, OrtecWorking Paper no 2014-4, verkregen via www.ortec-finance.com op 26 november2014.Hoff, S., A. Soede & C. Vrooman (2012) Armoede volgens de budgetbenadering,hoofdstuk 3 in Armoedemonitor 2012 (Den Haag: SCP en CBS).Kromhout, S. (2013) Woonlasten van huurders. Huur- en energielasten in de geregu-leerde huursector, in opdracht van Vereniging Nederlandse Woonbond(Amsterdam: RIGO).Kromhout, S. & B. Klomp (2013) Armoede een steeds groter probleem onder huur-ders, Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 5, oktober 2013, pp. 36-39Ministerie van BZK (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (2014) Staat van dewoningmarkt. Jaarrapportage 2014 (Den Haag: Ministerie van BZK).Rabobank (2014b) Het water aan de lippen: ruim half miljoen Nederlandse huishou-dens met een te laag inkomen, Rabobank artikel in reactie op PBL indicatorBetaalrisico's in de huur- en koopsector, 24 juli 2014.RIGO (2008) Een essay over de huurtoeslag. Instrument van woonbeleid of inko-menspolitiek? Onderzoek in opdracht van Ministerie van VROM-DGW (Amsterdam:RIGO Research en Advies)Schilder, F., C. de Groot & J. Conijn (2013). Kopers in de knel? Betaalbaarheid in dekoopsector. ASRE, Amsterdam.VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) & RIGO (2014) Betaalbaarheid van hetwonen. Inzicht en handvaten voor lokale bestuurders, verkregen op 1 juli 2014 viawww.vng.nl.Woonbond (2014) Betaalbaarheid wonen verder onder druk, Nieuwsbericht 06-06-2014 verkregen op 4 juli 2014 via www.woonbond.nl.