34 2016/02 S+ROThemaNieuwe mobiliteitFiles op de weg nogniet voorbijFile snelweg. Foto: Antoon Kuper CCBY-NC-NDJan Anne AnnemaTU DelftJ.A.Annema@tudelft.nl`De filezwaarte is in het eerste halfjaarvan 2015 met 25 procent toegenomenten opzichte van het eerste halfjaarvan vorig jaar.' Ik zat september 2015een boterham te eten vlak voordatik naar mijn werk ging. Met de treinoverigens. Ik luisterde met een halfoor naar dit nieuws op de radio. `Mooi,'dacht ik, `het gaat weer goed met deeconomie.'Op veel manieren kan de mens tegenhet fenomeen `files' aankijken. Voor mijis het blijkbaar een tastbare indicatorvoor economische groei. Maar files zijnnatuurlijk ook bronnen van ergernis,economische schade en voer voor somsheftig politiek debat over oplossingen.Wat is de toekomst van de file? Kunnenonderzoekers de ontwikkeling ervaneigenlijk wel goed voorspellen? Lossende files dankzij nieuwe technologie op?Of dankzij een hele nieuwe manier vanwerken? Moeten we er maar verdermee leren leven, of gaat de overheid`eindelijk' ingrijpen met een spitshef-fing?ReistijdverliesDe fileontwikkeling in Nederlandvertoonde in het verleden een grilligpatroon en is voor de toekomst hoogstonzeker (zie figuur 1 op pagina 37). Fileszijn: alle vertraging op hoofdwegen tenopzichte van een referentiesnelheidvan 100 kilometer per uur. Uiteraard zijner ook files in steden en op provincialewegen, maar data daarover zijn schaar-ser en soms onduidelijk.Files doen zich vooral voor omdat veelmensen allemaal tegelijk met de autonaar hun werk gaan. Het CentraalBureau voor de Statistiek (CBS) schat in2015 dat in de ochtendspits er gemid-Files op de weg nogdeld 2,4 miljoen auto's op de weg rijden,waarvan 80 procent woon-werkver-keer. In de avondspits is het aandeelwoon-werkverkeer iets meer dan dehelft, buiten de spits is het een derde.Meer mensen, meer banen, toenemendautogebruik: het is niet voor niets datsociaaleconomische factoren (waaron-der verandering in bevolkingsgroei en inbanen, autobrandstofprijzen) belangrij-ke drijvende krachten achter filevor-ming zijn. Onderzoekers verklaren degrilligheid in de file-ontwikkeling in hetverleden deels uit `economische grillig-heid'. Na een gestage economische groeitussen 1985 en 2008 (met een kleindipje rond 2000), trad vanaf 2008 eentijdelijke economische neergang in. HetKennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid(KiM) schat dat hierdoor het reistijd-verlies in 2014 ten opzichte van 2004met 16 procent is afgenomen.1 In 2014zijn, na ruwweg vijf jaren van daling, deeconomische groei (het volume van hetBBP nam met 0,8 procent toe) ?n hetreistijdverlies weer toegenomen.WeginfrastructuuraanleggenNaast sociaaleconomische factorenspeelt ook overheidsbeleid een rol inde fileontwikkeling. Er zijn vier, meerof mindere, effectieve vormen vanbeleid in het verleden te onderschei-den.2 Het weginfrastructuurbeleid iseffectief geweest om het fileniveau tebeheersen. Zo schatten Van der Waarden Draijer voorzichtig, zoals zij zelfschrijven, dat het aantal in Nederlandondervonden voertuigverliesuren in1998 zo'n 15 tot 25 procent hoger zouzijn dan gerealiseerd, wanneer allerleiopenstellingen van nieuwe infrastruc-tuur niet hadden plaatsgevonden.3Volgens het KiM heeft `de uitbreidingvan het wegennet (spits- en plusstro-ken en wegverbredingen), vooral op dehoofdwegen rond Amsterdam, Utrechten Eindhoven in de jaren 2011-2013, voor50 procent bijgedragen aan de reductievan het reistijdverlies.'4Interessant is dat de aanleg van extrarijstroken niet alleen bijdraagt aan af-name van reistijdverlies, maar ook aangroei van het wegverkeer, zo stelt hetKiM. Dit verschijnsel van zogenaamde`latente vraag'5 is voor sommigen eenreden om tegen weguitbreidingen tepleiten, omdat op termijn de wegendoor de reistijdverbeteringen tochweer vollopen. Duranton en Turner heb-ben het in hun studie over uitbreidingvan wegen in metropolitane gebiedenin de Verenigde Staten, zelfs over een`confirmation of the fundamental lawof highway congestion'.6 Een onduidelijkonderbouwde conclusie, want in feitehebben ze effecten van opengesteldestrooklengte op congestie helemaalniet geanalyseerd. Ze komen ? in jargon? tot een `elasticiteit van openge-stelde strookkilometers naar afgelegdevoertuigkilometers' van rond de 1. Ditbetekent dat openstelling van 1 procentmeer strooklengte, leidt tot 1 procentgroei van autogebruik op die wegen.Deze elasticiteit is hoog vergeleken meteen doorsnee van de internationale li-teratuur, die meer op een elasticiteit zitvan rond de 0,3 tot 0,5.7 Hoe dan ook:een deel van de positieve effecten vanmeer strooklengte op congestie, lekt optermijn dus wel degelijk weg ? welkeelasticiteit ook `waar' is. De effecten opcongestie zijn echter genuanceerd: ditweer `vollopen' van de verbeterde weg(als het al volledig gebeurt) duurt im-mers een tijd en in die tijd hebben >>S+RO 2016/01 35ThemaNieuwe mobiliteitFiles op de weg nogniet voorbijniet voorbij36 2016/02 S+ROThemaNieuwe mobiliteitFiles op de weg nogniet voorbijbestaande gebruikers reistijdbaten.De nieuwe weggebruikers (de `latentevraag') hebben ook baten, omdat zedoor de verbeteringen bijvoorbeeldop een ander (meer gewenst) tijdstipkunnen reizen of niet meer om hoevenreizen.Compacte stad, verkeers-management, belasting,telewerkenHet gevoerde compacte verstedelij-kingsbeleid is ook effectief geweest.Zouden vanaf de jaren 1970 verste-delijkingspatronen in Nederland veelverspreider zijn geweest, dan zoudenautogebruik (met 5 tot 10 procent) encongestie nog meer zijn toegenomen,ten opzichte van de realisatie.8 Het (dy-namisch) verkeersmanagementbeleid ishet derde effectief gebleken middel, zoblijkt uit het `Mobiliteitsbeeld 2015' vanhet KiM. Deze studie schat dat ver-keersmanagement tot een afname van6 procent in de ontwikkeling van hetreistijdverlies 2004-2014 heeft geleid.De financi?le beleidsprikkels uit hetverleden hebben eveneens effectengehad: ze hebben bijgedragen aanafname ?n toename van files. Een vande ingezette financi?le prikkels meteen gunstig effect is accijnsverhoging:de accijnzen voor benzine en dieselzijn in de periode 1993-2008 met circa50 procent verhoogd (lopende prijzen,gebaseerd op CBS Statline). Zonder dieverhoging zou in 2008 de filedruk circa8 procent hoger zijn geweest. Wijzi-gingen in het belastingregime in 2004hebben daarentegen tot toename vanhet woon-werkverkeer met de autogeleid, en daarmee tot een toenamevan files (8 procent).9 Het Belasting-plan 2004 verzwaarde per saldo delasten voor de automobilist, maar hetprobleem van dit plan, vanuit filedrukbezien, was dat het relatief prijsonge-voelige zakenverkeer met lastenver-zwaringen werd geconfronteerd, en hetmeer prijsgevoelige woon-werkverkeermet lastenverlichtingen. Een relatiefnieuwe trend is dat, volgens het KiM,een toename van telewerken ertoebijgedragen heeft dat het reistijdverliesin de periode 2004-2014 met 5 procentis afgenomen.ToekomstHoe ontwikkelt de file zich in de toe-komst? Het antwoord geven op dezevraag is een moeilijk kunstje, zo lietenAnnema en De Jong in 2011 zien.10 Zebestudeerden 42 zogenaamde trans-portreferentiescenario's, die verschil-lende onderzoekers en institutentussen 1970 en 2000 hebben gemaakt.Van alle effecten van transport,waar toentertijd voor het jaar 2010toekomstverwachtingen voor zijngemaakt, bleken de fileprognoses hetslechtst (vergeleken met het werkelijkefileniveau in 2010). Alle toekomstver-kenners uit het verleden blijken hetfileprobleem in de toekomst flink tehebben onderschat. Annema en De Jonggeven vier verklaringen. De groei vanhet autogebruik en de werkgelegenheidwerden onderschat. De onderzoekersoverschatten daarentegen de snelheidvan de aanleg van meer wegcapaciteit.Sommige onderzoekers gingen uit vanbescheiden vormen van kilometerhef-fingen die er echter uiteindelijk nimmerzijn gekomen. En, tot slot, de gebruiktetransportmodellen uit die tijd neigdenernaar filegroei te onderschatten.Welvaart en leefomgevingOndanks dit sombere beeld hebben deplanbureaus CPB en PBL11 het recentgewaagd de ontwikkeling van reistijd-verliezen in de toekomst te verkennen.Ze doen dit in twee toekomstscenario's(zie figuur 1 op pagina 37 ). Het `scenarioHoog' combineert hierbij een relatiefsterke economische groei van ongeveer2 procent per jaar, met een relatiefsterke bevolkingsaanwas. In `scenarioLaag' gaat een gematigde economischegroei van circa 1 procent samen meteen beperkte demografische ontwik-keling. De scenario's zijn beleidsarm;de auteurs hebben geen nieuw beleidverondersteld ten opzichte van het ver-leden. Het reeds voorgenomen wegin-vesteringsprogramma is bijvoorbeeldmeegenomen. Met deze uitgangspun-ten blijven we, volgens de planbureaus,in `scenario Laag' fileniveaus houden,zoals we die in de periode afgelopen vijfjaar in Nederland hebben ervaren. In het`scenario Hoog' gaat het reistijdverliesdaarentegen weer groeien. Een gestageschijnbaar ontoombare jaarlijkse groei,zoals we die ook hebben ervaren in deperiode 1985-2008.Nieuwe mobiliteit, Peak Car?Uiteraard zijn ook deze langetermijn-verkenningen onzeker, net zoals dieverkenningen uit het verleden. Deonzekerheid komt goed tot uiting inde ruime brandbreedte van mogelijkeontwikkelingen, die de planbureausschetsen. Valt er iets te zeggen overonzekere ontwikkelingen, waardoor wezelfs buiten deze ruime bandbreedteuiteindelijk zouden kunnen geraken?En hopelijk eronder? Ook Snellen etal. speculeren op een aantal onzekereontwikkelingen. Ik bespreek er twee dierelevant kunnen worden.De eerste onzekere trend is `PeakCar', de gedachte dat het autogebruikzijn piek heeft bereikt. Dit zou eentrendbreuk betekenen in een langehistorische groei van het autogebruik.Goodwin12 schrijft in 2012 dat voor-lopig bewijs duidt op een afname vanautobezit en -gebruik bij sommigebevolkingsgroepen: jongeren, bepaaldestadsbewoners. Maar tegelijkertijd iser nog veel onduidelijk. Zo concludeerthet KiM in het rapport `Niet autoloos,maar auto later'13, dat jongvolwassenenniet zozeer geen auto kopen, maar hetkopen van een auto uitstellen. Kroesenen Handy14 concludeerden in hun onder-zoek naar de invloed van digitaliseringop autogebruik van volwassenen, dat`the latest trend in the digitalizationof society does not play a major role inthe downward trend in automobility.'S+RO 2016/01 37ThemaNieuwe mobiliteitFiles op de weg nogniet voorbijin de scenario's `hoog' en `laag' zijn uitSnellen et al. (2015).*Mourik, H. van, Verkenning auto-verkeer 2012, Kennisinstituut voorMobiliteitsbeleid, Den Haag, 2008.Figuur 1: Reistijdverlies op hoofd-wegen (HWN) 1985-2050 (index 1985= 100). Het verleden (1985-2014) isgebaseerd op Van Mourik (2008)* enKIM (2015). De langetermijnprognosesDus of autobezit en -gebruik echt gaanafnemen (ook al groeit de economie), enof dit ook specifiek geldt voor woon-werkverkeer? Het is een groot vraag-teken.Nieuwe mobiliteit,automatische voertuigen?De tweede onzekere, maar relevante,ontwikkeling is de opkomst van au-tomatische voertuigen. Mijn collega'sMilakis et al.15 hebben een uitgebreidescenariostudie gedaan naar mogelijkeopkomst en implicaties van dit typevoertuigen. Ze suggereren dat volledigeautomatische voertuigen waarschijn-lijk een realiteit worden ergens tussen2025 en 2045. Gedeeltelijke automa-tische voertuigen zullen mogelijk aleerder opkomen. Hoewel de implicatieshiervan deels onbekend zijn, is welduidelijk dat wanneer volledig automa-tische systemen doorbreken, dit groteeffecten zal hebben op mobiliteit. Oponder andere congestie, de systemenkunnen tot wegcapaciteitsverhogingenleiden, en beleid. Interessant is, dat bijgebruik van automatische voertuigen,mensen de reistijd mogelijk andersgaan waarderen. Ook als files blijvenbestaan, zullen mensen ze minder ergvinden. Mensen kunnen hun tijd immersnuttig besteden, terwijl het voertuig derijtaak overneemt. Een indicatie voordeze zogenaamde reistijdverrijking is,dat volgens de oude leidraad voor kos-ten- en batenanalyse, de reistijdwaar-dering van een autopassagier op 80procent van die van de autobestuurdergesteld mag worden.16FilespookWat is de toekomst van de file? Ik spe-culeer dat we nog wel ??n of twee de-cennia met het `filespook' (in de woor-den van minister Schultz van Haegen)te maken zullen hebben. Ruwweg ophet grillige niveau, zoals we dat haddenin de periode 2005-2015. Ik vermoed datde auto, ondanks geluiden over `PeakCar', voorlopig nog een zeer belangrijkaandeel in het woon-werkverkeer zalhebben. En de doorbraak van nieuwetechnologie, zoals automatische voer-tuigen die files kunnen helpen redu-ceren, laat nog even op zich wachten.Als de economische en demografischegroei relatief laag blijven, zal met defilemaatregelen uit het verleden (meerwegstrookaanleg en verkeersmanage-ment) het niveau van 2005-2015 >>reist19850600500400300200100198819911994199720002003200620092012201520182021202420272030203320362039204220452048Lange termijnverkenningVerledenindex1985=100reistreistijdverlies HWN hoogreistijdverlies HWN laag38 2016/02 S+ROThemaNieuwe mobiliteitFiles op de weg nogniet voorbijFile Prinsegracht Den Haag.Foto: Elvin CC BY-NCvoorlopig wel behouden kunnen blijven.Ondanks `the fundamental law ofhighway congestion'.Ik vermoed dus ook, dat het somberebeeld uit `scenario Hoog' niet zal uitko-men. Ik denk namelijk dat, als dit soortgroei van reistijdverliezen zich een paarjaar gaat voordoen, politici toch eenvorm van spitsheffing zullen invoeren.17De filedruk wordt dan immers te grootom deze effectief met beleidsoplos-singen uit het verleden te kunnenbeheersen. De filedruk wordt dan ookzo groot, dat de politiek wel iets echt`innovatiefs' moet gaan doen. Ik weet:uit verschillende onderzoeken18 blijkthoe ingewikkeld het is voor politici omeen vorm van prijsbeleid op de weg in tevoeren in Nederland. Maar `onder drukwordt alles vloeibaar' in de politiek. Noten1 KiM, Mobiliteitsbeeld 2015,Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid,Den Haag, 2015.2 Annema, J.A. en Vonk Noordegraaf,D.M., `De effectiviteit van filebeleidin Nederland, 1970-2008', in: CVS (Ed.),Nietsdoen, ietsdoen en de effectiviteitvan beleid; bundeling van bijdragen aanhet colloquium 2009 (pp. 1-15), ColloquiumVervoersplanologisch Speurwerk,Antwerpen, 2009.3 Waard, J. van der en Draijer, G.J.A.,Evaluatie effecten van SVVIIinstrumenten. RijkswaterstaatAdviesdienst Verkeer en Vervoer,Rotterdam, 1998.4 KiM, Mobiliteitsbeeld 2015,Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid,Den Haag, 2015.5 Loop, H. van der, De latente vraag inhet wegverkeer, Kennisinstituut voorMobiliteitsbeleid, Den Haag, 2014.6 Duranton, G. en Turner, M.A., `TheFundamental Law of Road Congestion:Evidence from US Cities', in: AmericanEconomic Review, 101, 2011, pp. 2612-2652.7 Loop, H. van der, De latente vraag inhet wegverkeer, Kennisinstituut voorMobiliteitsbeleid, Den Haag, 2014.8 Geurs, K.T., Accessibility, land use andtransport. Accessibility evaluation ofland-use and transport developmentsand policy strategies, Uitgeverij Eburon,Delft, 2006.S+RO 2016/01 39ThemaNieuwe mobiliteitFiles op de weg nogniet voorbij9 KiM, Mobiliteitsbeeld 2015,Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid,Den Haag, 2015.10 Annema, J.A. en Jong, M. de, `The Historyof the Transport Future ? EvaluatingDutch Transport Scenarios of the Past', in:Transport Reviews, 31:3, 2011, pp. 341-356.11 Snellen, D.; Romijn, G. en Hilbers, H., CahierMobiliteit, Toekomstverkenning Welvaarten Leefomgeving, Centraal Planbureau/Planbureau voor de Leefomgeving, DenHaag, 2015.12 Goodwin, Ph., `Three Views on `Peak Car',in: World Transport Policy and Practice,vol. 17, 4 January 2012.13 KiM, Niet autoloos, maar auto later.Voor jongvolwassenen blijft de auto eenaantrekkelijk perspectief, Kennisinstituutvoor Mobiliteitsbeleid, Den Haag, 2014.14 Kroesen, M. en Handy, S.L., `Is the Riseof the E-society Responsible for theDecline in Car Use byYoung Adults?', in:Transportation Research Record: Journalof the Transportation Research Board,Volume 2496, Vol. 2, 2014, pp. 28-35.15 Milakis, D.; Snelder, M.; Arem, B. van; Wee,B. van en Homem de Almeida Correia, G.,Development of Automated Vehicles inthe Netherlands: scenarios for 2030 and2050, Technische Universiteit Delft, Delft,2015.16 Eijgenraam, C.J.J.; Koopmans, C.C.;Tang, P.T. en Verster, A.C.P., Evaluatievan infrastructuurprojecten; leidraadvoor kosten-batenanalyse, Deel II:Capita Selecta, OnderzoeksprogrammaEconomische Effecten Infrastructuur,Ministerie van Verkeer en Waterstaat,Den Haag, 2000.17 CPB/PBL, Maatschappelijke kostenen baten prijsbeleid personenauto's,Centraal Planbureau en Planbureau voorde Leefomgeving, Den Haag, 2015.18 Ardi?, ?.; Annema, J.A. en Wee, B. van,`Non-Implementation of road pricingpolicy in the Netherlands: An applicationof the `advocacy coalition framework',in: European Journal of Transport andInfrastructure Research, 15, 2, 2015, pp.116-146. En: Smaal, M., Politieke strijdom de prijs van automobiliteit, Degeschiedenis van een langdurig discours1895-2010, Uitgeverij Eburon, Delft, 2012.Jan Anne Annema is docent transportbe-leid aan deTechnische Universiteit Delft.