HSL BleiswijkFoto:Theo Baart14 2015/05 S+ROThemaJaar van de RuimteEen tijdperk afgeslotenEen tijdperkafgeslotenRies van der WoudenPlanbureau voor de Leefomgevingries.vanderwouden@pbl.nlS+RO 2015/05 15ThemaJaar van de RuimteEen tijdperk afgeslotenHet tijdperk van de Vierde Notaruimtelijke ordening uit 1988 is teneinde. Ruimtelijke ontwikkelingen zijnvastgelopen in de krediet- en vast-goedcrisis, ambities bijgesteld engekrompen. Ries van der Woudenschreef voor het Jaar van de Ruimte hetboek `De ruimtelijke metamorfose vanNederland', waarin die omslag in deruimtelijke ordening wordt geanaly-seerd. Dit artikel gaat in op de veran-deringen die bepalend zijn voor dehuidige ontwikkelingen.Verbluffend veel van het huidige Neder-land is de laatste vijfentwintig jaar totstand gekomen. Na de publicatie van deVierde Nota over de ruimtelijkeordening in 1988 is Nederland flink opde schop gegaan. Schiphol en de Rotter-damse haven promoveerden tot`mainports' en breidden uit, de Betuwe-lijn en de HSL werden aangelegd. Inonbruik geraakte stedelijke gebiedenveranderden in nieuwe woon- enwerklocaties, zoals het OostelijkHavengebied in Amsterdam, de Kop vanZuid in Rotterdam en MaastrichtC?ramique. Aan de stadsrandenverschenen de Vinex-wijken, begeleiddoor heftige debatten tussen bewon-deraars en critici. In het landelijk gebiedkwam de Ecologische Hoofdstructuurtot stand. >>16 2015/05 S+ROThemaJaar van de RuimteEen tijdperk afgeslotenSchiep Nederland eeuwenlang zijnpolders, nu werd vooral `nieuwe natuur'aangelegd, met de Oostvaardersplassenals icoon. En de uiterwaarden van derivieren werden herschapen totnatuurlijke waterbergingsgebieden.Maar ondertussen is het tijdperk vande Vierde Nota ten einde. De ambitiesvan de ruimtelijke ordening zijn forsgekrompen, de ruimtelijke ontwikkelin-gen zijn goeddeels vastgelopen in dekrediet- en vastgoedcrisis. In het boekDe ruimtelijke metamorfose vanNederland 1988-2015: Het tijdperk van deVierde Nota1 maakten we als Planbureauvoor de Leefomgeving (PBL) voor hetJaar van de Ruimte de balans op. In ditartikel bespreek ik eerst de veranderin-gen die het verschijnen van de VierdeNota en Vierde Nota Extra (Vinex, 1991)teweegbracht, het begin van hettijdperk. Vervolgens ga ik in op deveranderingen, die juist aan het eindevan het tijdperk manifest werden en diebepalend zijn voor de huidige ruimte-lijke ordening.Conceptuele `reframing'Ruimtelijke ordening heeft nooit overgrote budgetten beschikt, ook niet in1988. Ruimtelijke investeringenkwamen doorgaans uit belendendesectoren, zoals de volkshuisvesting, deinfrastructuur of de landbouw. Deruimtelijke ordening moest het daaromhebben van gezaghebbende concepten.Dat is precies wat er eind jaren 1980gebeurde. De Vierde Nota was eenpoging om een economische opgave (deeenwording van de Europese markt) tereframen als een ruimtelijke opgave. DeVierde Nota gaf vooral het signaal afdat Nederland zich ruimtelijk moestgaan voorbereiden op de eenentwintig-ste eeuw, een eeuw waarin de econo-mische ontwikkeling veel meeronderdeel zou worden van het interna-tionale speelveld aan de ene kant en dekeuzevrijheid van burgers aan deandere kant. Het was `een brutaal bod'aan de andere beleidssectoren, eenverleidingsstrategie vrijwel zondereigen middelen. Het bod: breng jeinvesteringen onder in ons ruimtelijkkader, en we beloven je een betereeconomische ontwikkeling vanNederland. Het bod sloeg aan. Hetleidde tot beweging in andere beleids-sectoren. In een paar jaar tijd versche-nen een nieuw StructuurschemaVerkeer en Vervoer, de Nota Volkshuis-vesting in de Jaren Negentig, eenNatuurbeleidsplan, twee NationaleMilieubeleidsplannen en het Structuur-schema Groene Ruimte.2 Alleen uit dehoek van de economie bleef het langstil, de economische wending van deVierde Nota ten spijt. Pas in 1995verscheen `Ruimte voor Regio's',waarmee de set beleidsnota's van ruim-telijk relevante beleidssectorencompleet was. Natuurlijk ging dit nietzonder slag of stoot, en probeerdendepartementen vast te houden aan huneigen uitgangspunten. Zo behieldministerie van Landbouw, Natuur enVoedselkwaliteit (LNV) bij het beleidvoor het landelijk gebied de eigengebiedsindeling. Ondanks onderlingeverschillen is deze verzamelingbeleidsnota's een uitdrukking van demodernisering van het ruimtelijk beleidin brede zin.Het project centraalDe Vierde Nota, maar vooral de Vinexwas een reactie op het vermeendegebrek aan effectiviteit van deruimtelijke ordening uit de periodeerv??r: te procedureel en te weinigconcreet. In de loop van de jaren 1990ontstond de ontwikkelingsplanologie.Het tijdperk van de Vierde Nota werdgekenmerkt door een nieuwe focus vanhet beleid, gevolgd door een nieuwinstitutioneel speelveld. Niet meer degoede spreiding van voorzieningen overhet land stond centraal, maar deontwikkeling van potentieel sterkegebieden. De ontwikkeling van demainports, de stedelijke sleutelprojec-ten en de Vinex-wijken, maar ook deEcologische Hoofdstructuur werdenaangepakt als projecten. Bij de uitvoe-ring van het ruimtelijk beleid werd hetproject het belangrijkste instrument.Generieke maatregelen werdenvervangen door selectieve, gebiedsge-richte interventies. De Rijksoverheidbeperkte zich niet langer tot het makenvan visies en het bieden van bijbeho-rende subsidies, maar bereikte metpartijen akkoorden over concreteafspraken. De nationale Vinex-opgavekon zo gemakkelijk worden doorver-taald in regionale opgaven, waarbijzeker in de beginperiode de kwantita-tieve opgave de kwalitatieve over-heerste. Gemeenten, corporaties enprojectontwikkelaars produceerden opdeze wijze nieuwe binnenstedelijkewoon- en werklocaties en de Vinex-wijken aan de randen van de steden. Ditwas de modernisering van het ruimte-lijk beleid op de werkvloer.Wat hebben die projecten opgeleverd?Er zijn successen en mislukkingen. Totde eerste categorie behoren zeker debinnenstedelijke projecten. In de jaren1980 was de stemming over de stedenin mineur. Ze waren de decennia erv??rhonderdduizenden bewoners kwijtge-raakt, de economische betekenis wasafgenomen en ze zuchtten onder hogewerkloosheid en criminaliteit. Nu wordthet discours beheerst door positieveverhalen over de stad, de Triumph of theCity.3 Dat komt niet alleen door beleid.De economische conjunctuur zat mee,en dat leidde in veel steden tot eensterke economische opleving. Maar desleutelprojecten, de binnenstedelijkeVinex en de uitleglocaties hebben zekerbijgedragen aan de groei van de steden,al was het maar omdat die stedendaardoor veel beter in staat waren mid-den- en hogere inkomensgroepen aande stad te binden. Daarnaast waren ergrote mislukkingen, zoals het ambiti-euze `ABC-beleid' om bedrijfslocaties tekoppelen aan openbaar vervoer enreizigersstromen. Bedrijven bleven eenvoorkeur houden voor de zichtlocatiesaan de snelweg.S+RO 2015/05 17ThemaJaar van de RuimteEen tijdperk afgeslotenDe reframing van het beleidsconcept ende uitvoeringspraktijk in projectenwaren verantwoordelijk voor hetsucces van de Vierde Nota en Vinex.Maar de economische en maatschap-pelijke ontwikkelingen stonden niet stil.Die zorgden ervoor dat de ruimtelijkeen institutionele veranderingen er aanhet einde van het tijdperk anders uitkwamen te zien dan de opstellers vande beleidsnota's voor ogen hadden. Ikpak ik er twee ontwikkelingen uit.Nederland van compactestad naar netwerklandDe Vierde Nota en Vinex lanceerdenonder de noemer van de `compactestad' stedelijke knooppunten, sleutel-projecten en de Vinex-wijken. Maardaarna zijn stad en land wezenlijkanders gaan functioneren. Nederland isin ruimtelijk opzicht veranderd in eennetwerkland. In de stedelijke gebiedenwerden de polycentrische structurenprominenter. Zo werd in Amsterdam deZuidas een tweede centrum voor hettopsegment van de zakelijke dienstver-lening. De Zuidas ontwikkelde zich alseen gewilde vestigingslocatie voorbedrijven, juist vanwege de positie inhet stedelijk netwerk (de nabijheid vanSchiphol en de locatie aan de hoofdin-frastructuur), en ook Schiphol zelfbleek een magneet voor kantoren. Denieuwe Vinex-wijken droegen eveneensbij aan de groei van het stedelijknetwerk. Ook zij werden weliswaargebouwd vanuit het concept van de`compacte stad', maar waren vaak doorinfrastructuur gescheiden van dehistorische steden en misten eenorganische verbinding daarmee. Veelbewoners van die nieuwbouwwijkenzijn zeer mobiel. Dankzij de ligging aande snelweg zijn zij niet aangewezen opde `eigen' centrale stad, maar bewegenzij zich kriskras door het stedelijkenetwerk. Bovendien kwamen de nieuwewijken er niet alleen bij de grote steden,maar ook bij voormalige groeikernen,zoals Zoetermeer, Almere en Houten.Zij zetten de centrifugale uitbreidingvan het stedelijk netwerk uit de tijd vande groeikernen voort, ze speelden`haasje over' met de groeikernen.Door deze ontwikkelingen vervaagdehet onderscheid tussen stad en land.Daar droegen ook ontwikkelingen in degroene ruimte aan bij. Verstedelijkingen natuurontwikkeling gingen steedsvaker hand in hand. Zo werden rond eenaantal van de nieuwe Vinex-wijkennatuurgebieden voor recreatief gebruikaangelegd. Maar voor alles was er deopmars van de glastuinbouw. Diebehoorde tot de `groene' agrarischesector, maar de huidige greenports ziener in vele opzichten meer uit als eenbedrijventerrein. Tezamen met velesuburbane gebieden ontsnappen ze aande strikte scheiding van stad en land.Deze nieuwe ruimtelijke realiteit is nietmeer te vatten in de concepten van decompacte stad en de scheiding van staden land, die bij de publicatie van deVierde Nota en Vinex nog stevigovereind stonden. Suburbane gebiedenzijn te lang langs de meetlat van destedelijkheid gelegd, glastuinbouw is telang gezien als een onderdeel van hetlandelijk gebied. De lang gekoesterdeidylle van de scheiding van stad enplatteland verdwijnt achter de horizonen de half-verstedelijkte gebieden zijnserieuze ruimtelijke categorie?ngeworden.Het ruimtelijkontwikkelingsmodelloopt vastOp lokaal niveau leidde de eerderbeschreven ontwikkelingsplanologietot een ander gemeentelijk `verdienmo-del', het duidelijkst zichtbaar bij deVinex-locaties. Aan de basis staat eenactieve rol van gemeenten en project-ontwikkelaars. Projectontwikkelaarsgingen grond verwerven en daarmeeontwikkelingsrechten, gemeentennamen de grond over of voerden zelfeen actief aankoopbeleid en deden degrondexploitatie, projectontwikkelaarsnamen de ontwikkeling voor hunrekening en verkochten vervolgens hetvastgoed. De grondexploitatie was voorde gemeenten een belangrijke inkom-stenbron, waarmee onder meer deduurdere binnenstedelijke projectengefinancierd konden worden. Dat modelwerkte goed bij voortgaande groei enstijgende vastgoedprijzen, ondanks destroeve start vanwege de grondspecu-latie direct na verschijnen van de Vinex.De vastgoedcrisis vanaf 2008 maakteeen einde aan die situatie. In plaats vangroei kwam leegstand, vastgoedprijzenstagneerden en de onzekerheid overtoekomstige ontwikkelperspectievennam toe. De effecten van de vastgoed-crisis zijn niet zomaar voorbij. Hetrisico op een overaanbod aan met namekantoren en winkels is groot. En ook opde grondmarkt is de situatie anders danvoor de vastgoedcrisis. Gemeenten,corporaties en ontwikkelaars blevenzitten met aangekochte grond zonderontwikkelperspectief. Een bron vaninkomsten is omgeslagen in een verlies-post. Het ontwikkelingsmodel van deVinex heeft hier geen antwoord op.Een volgende modernisering?De nationale ruimtelijke ordening is inmineurstemming, de ambities zijngekrompen. Kan hetzelfde medicijnworden toegediend als in 1988? Wezagen dat de Vierde Nota de ruimtelijkeordening heruitvond, en wel door dereframing van het ruimtelijk domein.Het is verleidelijk om te denken dat wede huidige malaise in de ruimtelijkeordening kunnen bestrijden door dietruc nog eens te herhalen. Maar daarbijstaan twee zaken in de weg. Als die nietworden aangepakt, gaan reframing ennieuwe ambities van de ruimtelijkeordening niet werken.Ten eerste is het ruimtelijk instrumen-tarium van de ruimtelijke ordening niettoegespitst op de netwerksamenleving.Hier komt de belangrijkste les niet vande Vierde Nota, maar van de in 2002gesneuvelde Vijfde Nota. Die omarmdeop conceptueel niveau de stedelijke >>Kop Van Zuid, RotterdamFoto:Theo Baart18 2015/05 S+ROThemaJaar van de RuimteEen tijdperk afgeslotennetwerken, maar vergat een planolo-gisch instrumentarium te ontwerpendat daarbij past. Met rode contourendacht men de verstedelijking te kunneninperken, terwijl de ruimtelijke ontwik-keling daar al ver voorbij was. Nu ligthet vraagstuk van de beheersing oftenminste be?nvloeding van de verste-delijking opnieuw op tafel. Met hetaflopen van de Vinex is de koppelingtussen wonen en ruimtelijke ordeninglosgelaten. Die met vervoersinfrastruc-tuur is juist versterkt, maar nog nietvoldoende. Ze kan gerichter wordenbenut als sturingsinstrument bijverstedelijking, bijvoorbeeld door veelselectiever te zijn in de ontwikkelingvan knopen in het netwerk. De integra-tie van infrastructuur en ruimtelijkeordening wordt dan de basis voor deverstedelijking van de toekomst. En ookandere infrastructuur kan daaraanworden gekoppeld, zoals die vanenergie en informatie. Daarmee wordtde ruimtelijke ordening volwaardiggepositioneerd in de fysieke netwerken.Ten tweede is het ruimtelijk ontwikke-lingsmodel van de Vinex met eenactieve gemeenten en marktpartijenvastgelopen. Het werkte alleen in tijdenvan groei. De vastgoedcrisis maakte deleegstand tot een manifest probleem,en liet veel gemeenten achter met eente grote grondportefeuille. En datS+RO 2015/05 19ThemaJaar van de RuimteEen tijdperk afgeslotenprobleem is na de crisis niet zomaarweg, omdat de leegstand structureleoorzaken kent. Het aanbod blijft hoog,omdat investeren in commercieelvastgoed voor beleggers nog steedseen aantrekkelijke optie lijkt. Maar devraag verandert en neemt af, bijvoor-beeld door het nieuwe werken en hetinternetwinkelen. Op deze manierblijven gemeenten met een `transfor-matieopgave' achter de leegstandaanlopen. Vernieuwing is nodig, zowelin de investeringsstromen (vancommercieel vastgoed naar infrastruc-tuur of woningbouw) als in het proces.Er zijn allerlei initiatieven, waarinburgers en nieuwe bedrijven niet alleenconsument, maar ook weer ruimtelijkproducent zijn. De vernieuwing kanalleen worden vastgehouden door teexperimenteren, door te kijken waargrootschalige projecten aan kunnensluiten bij lokale netwerken. Daarmeewordt de ruimtelijke ordening verbon-den met de sociale en economischenetwerken. Door een volwaardigeconnectie met de netwerksamenlevingzal de ruimtelijke ordening zelftransformeren. Ruimte wordt andersvan structuur, ordening vervloeit inactiviteit. Noten1 Van der Wouden, R. (red.), De ruimtelijkemetamorfose van Nederland 1988-2015.Het tijdperk van de Vierde Nota, PBL/nai010 uitgevers, Den Haag/Rotterdam,2015.2 Van der Cammen, H. en De Klerk, L.,Ruimtelijke ordening: van grachtengordeltot Vinex-wijk, Het Spectrum, Utrecht,2003.3 Edward Glaeser, The Triumph of the City,Penguin Press, NewYork. 2011.Ries van der Wouden is hoofd van desector Ruimtelijke ordening en leefomge-vingskwaliteit van het PBL. Hij publiceertover stedelijke ontwikkeling en ruimte-lijke ordening.