34TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2014ACHTERGROND`DIENMODELLEN'EN DILEMMA'S IN DEVOLKSHUISVESTINGDe middelen bij woningcorporaties zijn schaars. Het gevolg is dat nietalle doelstellingen met betrekking tot de `ijzeren driehoek van devolkshuisvesting' volledig te realiseren zijn. Dat leidt tot dilemma's en totde noodzaak om fundamentele beleidskeuzen te maken. Het zoeken naareen uitweg uit die dilemma's vergt een `dienmodel', een beleidsstrategiedie leidt tot een optimale balans tussen realistische prestaties.DOOR PETER VAN OS, RIGODe Novelle van minister Blok en het rapport van deParlementaire Enqu?tecommissie Woningcorporaties zul-len geen verandering aanbrengen in de missie vanwoningcorporaties: de zorg voor voldoende, kwalitatiefgoede, betaalbare huurwoningen voor de doelgroepenmet een smalle beurs of met uiteenlopende beperkingen. Als gevolgvan de financi?le crisis en de heffingen die aan de corporaties wordenopgelegd, zijn de volkshuisvestelijke dilemma's binnen die opgaveinmiddels groter dan ooit: de betaalbaarheid staat onder zware druken daaraan is, zo lijkt het, slechts tegemoet te komen door toe te gevenop de gewenste kwaliteit en/of de beschikbaarheid van huurwoningen.Dat vraagt om fundamentele en doorgaans pijnlijke keuzen.De discussie over strategische sturing in de sector richt zich momen-teel voornamelijk op de financi?le aspecten: de inrichting en de houd-baarheid van het verdienmodel. Maar hoe zit het met de discussie over`dienmodellen'? Zijn corporaties zich voldoende bewust van deomvang van dergelijke volkshuisvestelijke dilemma's en hoe vinden zijeen acceptabele uitweg? Sturen woningcorporaties daadwerkelijk ophet `oplossen' van deze dilemma's en betrekken zij hun stakeholdersdaarbij? Corporaties wordt gevraagd transparanter te zijn, maar dietransparantie mag zich niet beperken tot de financi?le paragraaf, maarmoet ook en vooral betrekking hebben op de inhoudelijke, strategi-sche keuzen.In dit artikel schetsen we de situatie bij een corporatie in het westenvan de Randstad. De voorbeeldcorporatie ? voor het gemak GoedWonen genoemd ? heeft een gemiddelde omvang, portefeuillesamen-stelling en financi?le positie en is actief in een werkgebied met eengemiddelde woningvraag. Welaten de aard en de omvangvan de lokale volkshuisvestelij-ke dilemma's zien en de conse-quenties van alternatief beleid.Vervolgens geven we aan waareen `dienmodel' op hoofdlijnenbetrekking op moet hebbenom als sturingsmodel te kun-nen dienen in samenhang methet zogeheten verdienmodelvan corporaties.EEN `DIENMODEL'Allereerst, wat versta ik ondereen `dienmodel'? Kort gezegd:het omvat een strategie in devorm van allerhande beleids-keuzen die leidt tot een optimum in het realiseren van volkshuisveste-lijke doelstellingen en prestatienormen. De beoogde strategie is zoconcreet geformuleerd dat de corporatie er daadwerkelijk mee kan stu-ren. Een dienmodel vergt concrete doelstellingen en prestatienormen,zoals `het aanbod voor woningzoekenden uit onze primaire doelgroepzal tot 2020 jaarlijks tenminste 100 woningen met een maximale huur-prijs van 597 (prijspeil 2014) omvatten' en dus geen vrijblijvende zin-sneden als `we zijn er voor betaalbare huurwoningen'.Het dienmodel maakt daarbij inzichtelijk hoe en in hoeverre het voor-gestelde beleid tot de beoogde prestaties zal leiden. Daarbij neemt dewoningcorporatie, als het goed is, ook diverse dilemma's in ogen-schouw, bijvoorbeeld als de corporatie bovenstaande prestatienorm35TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2014ACHTERGRONDdenkt te kunnen realiseren: `hoe zit het dan met de huurprijs voor dezittende huurders en met de kwaliteit van die betaalbare woningen?'Gegeven de prestatievelden die in het Besluit Beheer SocialeHuursector beschreven zijn (en straks in de herziene Woningwet), magmen verwachten dat de corporatie tenminste ten aanzien van de zoge-heten `ijzeren driehoek van de volkshuisvesting' ? betaalbaarheid,kwaliteit en beschikbaarheid ? prestatienormen vastgesteld heeft.1Datkan bijvoorbeeld door middel van het formuleren van een zogenaamdewensportefeuille naar woningtype, prijsklasse en energieprestatie,door het normeren van de gewenste leeftijd(sontwikkeling) van hetvastgoed en door het formuleren van het gewenste toekomstige aan-bod naar aantallen, woningtypen en prijsklassen. Uiteraard dienendeze normen aan te sluiten op de lokale volkshuisvestelijke opgavenen het aandeel dat de corporatie daarin wil nemen. Daarnaast geldende harde restricties die voortvloeien uit het verdienmodel van de cor-poratie. Meer in het bijzonder zal de corporatie in ieder geval normenhanteren voor de ontwikkeling van het vermogen en de kasvoorraad.Vervolgens zal de corporatie binnen de restricties van het verdienmo-del beleid met betrekking tot haar vastgoed moeten formuleren waar-van zij het vermoeden heeft dat dit leidt tot de gewenste volkshuisves-telijke prestaties. Op het moment dat de corporatie prestatienormenen beleid geformuleerd heeft, is het relatief eenvoudig om de conse-quenties van het voorgenomen beleid te prognosticeren en de uitkom-sten te toetsen aan de prestatienormen.2En dan begint het, want danzal blijken dat verreweg de meeste corporaties niet aan alle gesteldenormen kunnen voldoen. Vaak bij lange na niet. En omdat de financi?-le restricties spijkerhard zijn ? die hebben immers betrekking op decontinu?teit van het bedrijf3? zal er sprake zijn van grote, volkshuis-vestelijke dilemma's: wellicht is het aanbod betaalbaar, maar is er teweinig aanbod of holt de kwaliteit ervan achteruit. Of mutatis mutan-dis.EEN CASUS: VOLKSHUISVESTELIJKE DILEMMA'SOm een indruk te geven van de omvang van dergelijke dilemma's pre-senteren we de dilemma's die bleken bij de tactische uitwerking vanhet ondernemingsplan van Goed Wonen. Allereerst is het beleidssce-nario doorgerekend dat in het ondernemingsplan is beschreven. Ditbetreft een uit het oogpunt van kwaliteit gewenst investeringspro-gramma en een huurbeleid waarbij de jaarlijkse huurverhoging dekomende 10 jaar gemiddeld 1% boven inflatie ligt, onder meer om deinvesteringen en de verhuurderheffing te kunnen bekostigen. Dit0-scenario bleek na wat passen en meten financieel haalbaar.Aan het ondernemingsplan ligt een kwantitatieve woningmarktanaly-se ten grondslag waaruit een zogenoemde wensportefeuille is afgeleid,dat wil zeggen een portefeuille die qua samenstelling optimaal aan-sluit bij de vraag naar sociale huurwoningen die in 2025 verwachtwordt. Voor het bepalen van deze wensportefeuille is het WoON 2012(WoonOnderzoek Nederland) als bron genomen in combinatie met eenprognose van de huishoudensontwikkeling (in dit geval van het CBS/PBL). Het gewenste, toekomstige aanbod is gebaseerd op de huidigewoonpreferenties uit het WoON (met betrekking tot woningtype enprijs) met correcties voor jongeren en senioren.In de grafiek hieronder zijn de huidige portefeuille, de wensportefeuil-le en de verschillen hiertussen (de `transformatieopgave') weergege-ven. Figuur 1 schetst een beeld van de prijsklassen in de portefeuille.De indeling naar woningtypen hebben we hier achterwege gelaten;deze transformatieopgave bleek in het geval van Goed Wonen slechtsbeperkt te zijn.4Opvallend is dat de huidige portefeuille slechts beperkt afwijkt van dewensportefeuille. Maar dat beeld is misleidend; op de huidige porte-feuille is vervolgens het beleid ? het 0-scenario ? toegepast. Met eenrekenmodel is de op basis van het beleid verwachte samenstelling vande portefeuille in 2025 naar prijsklassen en woningtypen bepaald enook de samenstelling van het aanbod tot 2025 naar prijsklassen.Daarnaast is ook de gemiddelde leeftijd van de toekomstige portefeuil-le berekend om daarmee een beeld te schetsen van het kwaliteitsver-loop.In figuur 2 is een beeld geschetst van de beleidsconforme veranderin-gen in de periode tot 2025 (de effecten van het huurbeleid zijn inclu-sief de huurprijseffecten van renovaties en energiemaatregelen).Zonderzichtopdevolkshuisvestelijkeopgaveninhetwerkgebiedzijnstrategischekeuzeneneeneffectieveallocatievanbeschikbaremiddelennietmogelijk(FotoGerhardvanRoon/HollandseHoogte)36TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2014ACHTERGRONDDe uitkomsten bleken dilemma's op te leveren die veel omvangrijkerwaren dan aan de hand van de aanvankelijke transformatieopgave(figuur 1) werd vermoed. Figuur 3 schetst hier een beeld van.In de goedkope segmenten zullen zich in de loop van de jaren grote(theoretische) tekorten voordoen, terwijl er een overschot ontstaat aandure sociale huurwoningen en vrije sector huurwoningen. Per saldoontstaat er een fors theoretisch tekort aan sociale huurwoningen, noglos van de segmentering in prijsklassen (ongeveer 800 woningen).5Veelzeggender nog dan deze voorraadcijfers zijn de cijfers met betrek-king tot de prijsniveaus van woningen die de komende 10 jaar aange-boden zullen worden (zie figuur 4). Meer dan de helft van het aanbod(inclusief de geplande nieuwbouw!) zou een huurprijs boven de aftop-pingsgrenzen hebben. De norm voor het aanbod is overigens voor hetgemak gelijkgesteld aan de verdeling van huurklassen in de totale por-tefeuille.Goed Wonen stelde zich naar aanleiding hiervan de vraag wat de volks-huisvestelijke betekenis is van deze rekenuitkomst. Er waren geen har-de prestatienormen beschikbaar met betrekking tot de huurniveausvan het feitelijke aanbod, terwijl de beleidsruimte relatief groot is. Hethuurbeleid kent namelijk `knoppen': de jaarlijkse huuraanpassing ende streefhuurbepaling ten behoeve van de huurharmonisatie bij muta-ties (met inbegrip van de mogelijkheid om huren `af te toppen').Binnen de restricties van de noodzakelijke huursom(stijging) kan eenuitruil plaatsvinden tussen de jaarlijkse huuraanpassing en de huur-harmonisatie. Een hoge jaarlijkse huuraanpassing en een laag streef-huurniveau is relatief gunstig voor de woningzoekenden en, vice ver-sa, een lage jaarlijkse huuraanpassing en een hoog streefhuurniveau isrelatief gunstig voor de zittende huurder. Tabel 1 geeft daar een indrukvan.6De resulterende huursommen in beide varianten zijn nagenoeggelijk.Tabel 1: Het effect van de jaarlijkse huuraanpassing en het harmonisatiebeleidHuurbeleid Variant 1 Variant 2Streefhuur 7,5%p extra HandhavenJaarlijkse huuraanpassing Inflatievolgend Gem. 1% boveninflatie struc-tureelGemiddelde huur in 2025 niet gemu-teerde woningen (zittende huurders) 494 557Aantal `goedkoop' en `betaalbaar' in aan-bod (woningzoekenden)545 860Bron: RIGO 2014Figuur 1: Huidige portefeuille versus wensportefeuille naar prijsklassenBron: RIGO 2014Figuur 2: Beleidsconforme verandering van de portefeuille 2015-2025Bron: RIGO 2014De huidige portefeuille en de wensportefeuille 2025 vergelekenBeleidsconforme vernadering van de portefeuille 2015-202540003500300025002000150010005000-500-10002000150010005000-500-1000 huurbeleid sloop verkoop nieuwbouw wensportefeuille 2025 huidige portefeuille veranderopgave(? = tekort, + = overschot)Figuur 3: Resulterende portefeuille-opgave naar prijsklassen, 0-scenarioBron: RIGO 2014Wensportefeuille en in prognose gerealiseerde portefeuille vergeleken40003000200010000-1000-2000-3000 wensportefeuille 2025 gerealiseerde portefeuille 2025,incl. nieuwbouw restant opgave< kwaliteits-kortingsgrens< 1e aftoppings-grens< 2e aftoppings-grens< huurtoeslag-grens> huurtoeslag-grens< kwaliteits-kortingsgrens< 1e aftoppings-grens< 2e aftoppings-grens< huurtoeslag-grens> huurtoeslag-grens< kwaliteits-kortingsgrens< 1e aftoppings-grens< 2e aftoppings-grens< huurtoeslag-grens> huurtoeslag-grensFiguur 4: Verdeling van het aanbod tot 2025 naar prijsklassen; 0-scenarioBron: RIGO 2014Prijsniveaus van het toekomstig aanbod60%50%40%30%20%10%0% norm gerealiseerd gerealiseerd in aantallen< kwaliteits-kortingsgrens< 1e aftoppings-grens< 2e aftoppings-grens< huurtoeslag-grens> huurtoeslag-grens140012001000800600400200037TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2014ACHTERGRONDEen corporatie ontkomt er niet aan om ten aanzien van de betaalbaar-heid van het aanbod een eigen standpunt in te nemen. Binnen de hiergehanteerde huurprijscategorie?n kunnen de huurniveaus en daarmeede huurquotes immers sterk uiteen lopen. En er ligt een belangente-genstelling tussen zittende huurders en woningzoekenden. Daarbijheeft de overheid wel in beperkte mate de woonlasten genormeerd (viade huurtoeslag), maar niet de slaagkans of beschikbaarheid vanbereikbare woningen. We laten dit dilemma verder even rusten omeerst een volgend dilemma te schetsen.ALTERNATIEF BELEIDIn de zoektocht naar alternatief beleid lag het uiteraard voor de handom een relatie te leggen tussen de matiging van het huurbeleid en hetbeperken van het investeringsprogramma. Het huurbeleid werd in hetalternatief inflatievolgend en het nieuwbouwprogramma werd gehal-veerd. Dat leverde met betrekking tot de prijs van het aanbod een aan-zienlijke verbetering op: zie figuur 5, 6 en 7. Figuur 5 geeft een beeldvan de veranderingen in de komende tien jaar: de aantallen sloop ennieuwbouw zijn aanzienlijk afgenomen ten opzichte van het 0-scena-rio.De resulterende portefeuille-opgave is bij alternatief beleid als volgt:Per saldo is de omvang van de sociale portefeuille ongeveer stabiel.Het tekort in het goedkope segment is niet veel kleiner dan in het0-scenario; dat in het betaalbare segment onder de eerste aftoppings-grens is echter aanzienlijk afgenomen. En wat betreft het vrijkomendeaanbod is het beeld als volgt: het betaalbare aanbod is sterk toegeno-men ten opzichte van het 0-scenario (zie figuur 7).Dat alternatief bleek niet het ei van Columbus, want het halveren vanhet nieuwbouwprogramma heeft ook z'n prijs. Uit figuur 8 is af telezen dat de portefeuille in de zichtperiode van 10 jaar aanzienlijk ver-oudert (ca. 9 jaar ouder: zie de rechterkolom; de middelste kolomtoont het effect van het 0-scenario); bij het alternatieve beleid meerdan bij het 0-scenario.En wat is dan de betekenis van deze veroudering? Ten eerste is deouderdom van het vastgoed geen sterke indicator voor kwaliteit, daar-voor verschillen de kwaliteiten te zeer in de diverse bouwperioden entussentijdse investeringen blijven buiten beeld. In theorie zou de dooreen corporatie vastgelegde resterende levensduur (verplicht beschik-baar in het kader van de bedrijfswaardeberekeningen) een betere zijn,mits deze mede bepaald is op grond van de levensduur van de diversebouwdelen. In het huidige vervangingstempo van de voorraad ? ca. 1%per jaar over een lange periode gezien ? worden woningen gemiddeldFiguur 6: Resulterende portefeuille-opgave naar prijsklassen, alternatief beleid (verg.figuur 3)Bron: RIGO 2014Wensportefeuille en in prognose gerealiseerde portefeuille vergeleken40003000200010000-1000-2000-3000 wensportefeuille 2025 gerealiseerde portefeuille 2025,incl. nieuwbouw restant opgave< kwaliteits-kortingsgrens< 1e aftoppings-grens< 2e aftoppings-grens< huurtoeslag-grens> huurtoeslag-grensFiguur 5: Verandering van de portefeuille 2015-2025 bij alternatief beleid (verg. figuur 2)Bron: RIGO 2014Beleidsconforme vernadering van de portefeuille 2015-20252000150010005000-500-1000 huurbeleid sloop verkoop nieuwbouw< kwaliteits-kortingsgrens< 1e aftoppings-grens< 2e aftoppings-grens< huurtoeslag-grens> huurtoeslag-grensFiguur 7: Verdeling van het aanbod tot 2025 naar prijsklassen; alternatief beleid (verg.figuur 4)Bron: RIGO 2014Prijsniveaus van het toekomstige aanbod60%50%40%30%20%10%0%1400120010008006004002000 norm gerealiseerd gerealiseerd in aantallen< kwaliteits-kortingsgrens< 1e aftoppings-grens< 2e aftoppings-grens< huurtoeslag-grens> huurtoeslag-grensFiguur 8: Ontwikkeling ouderdom portefeuilleBron: RIGO 2014Ontwikkeling gemiddelde leeftijd portefeuille45,040,035,030,025,020,015,010,05,00,0huidigin 2025 huidigbeleidin 2025alternatief beleidDE MENING VAN38TIJDSCHRIFT VOOR DE VOLKSHUISVESTING NUMMER 6 DECEMBER 2014ACHTERGRONDsteeds ouder: nu ca. 40 jaar (zie grafiek), maar op de (zeer) lange duurtoenemend tot meer dan 75 jaar. De kwaliteit dient dan door renova-ties op peil te worden gehouden. Meer renovaties en minder vervan-gingen: zou dat uit oogpunt van maatschappelijke waardering accep-tabel zijn? Acceptabeler dan de huurquote verhogen voor de zittendehuurders respectievelijk de woningzoekenden? Liever een goedkoperewoning dan een slechtere woning?Na doorrekening bleek het alternatieve beleid financieel nipt haalbaar,dat wil zeggen dat de vermogensontwikkeling iets onder de norm uit-komt en de rentedekkingsgraad ruim boven de norm blijft. Een extrakleine beleidsaanpassing zal volstaan om binnen de financi?le restric-ties te blijven. De uitruil tussen huurbeleid en investeringen blijkt der-halve geen onoverkomelijke gevolgen voor de financi?le positie vanGoed Wonen te hebben (zie tabel 2)Tabel 2: Financi?le gevolgen van het beleidnorm 0-scenario AlternatiefbeleidUltimo 2014 2024 2024Solvabiliteit 22,5% 32,8% 29,6% 21,1%Rentedekkingsgraad 1,35 1,70 1,65 1,43Bron: RIGO 2014Uiteraard kan Goed Wonen ook de zogenaamde verkoopvijver flinkuitbreiden om daarmee de investeringsruimte in stand te houden.Verkoopopbrengsten compenseren het prijsgeven van (een deel van)de ruimte voor huurverhoging. Maar dat levert weer andere dilemma'sop: de beschikbaarheid van goedkope huurwoningen neemt daardooraanzienlijk af, hetgeen uiteraard de woningzoekenden zal treffen.7Maar tot zover de schets van dilemma's.CONCLUDERENDZonder zicht op de volkshuisvestelijke opgaven in het werkgebied zijnstrategische keuzen en een effectieve allocatie van beschikbare midde-len niet mogelijk. Niet alleen is inzicht nodig in de zogeheten wens-portefeuille (uitgesplitst naar prijsniveaus, woningtypen en gebieden),maar ook in het gewenste vrijkomend aanbod (naar omvang en samen-stelling) en de gewenste kwaliteitsontwikkeling van de portefeuille. Dedoelstellingen ten aanzien van deze `ijzeren driehoek van de volkshuis-vesting' zullen vrijwel nooit volledig te realiseren zijn in de beoogdetijdsspanne en binnen de financi?le mogelijkheden. Goed Wonen iszoals gezegd een zeer gemiddelde corporatie. Ik durf de stelling aandat dit type dilemma's exemplarisch is voor de grote meerderheid vancorporaties. Er zullen uiteenlopende dilemma's aan het licht treden.Deze volkshuisvestelijke dilemma's zijn in de meeste werkgebiedenvan woningcorporaties groot. Dat is geen verrassend inzicht, maar eencijfermatige weergave zal die dilemma's sterk articuleren en aanlei-ding kunnen geven om prioriteiten te verleggen. Maar op corporatie-niveau is de cijfermatige kant van deze inzichten nog maar zeerbeperkt voorhanden en derhalve nauwelijks in de sturingssystematiekdoorgedrongen. Bestaande rekenhulpmiddelen bieden daarbij ook nietde volledige gewenste functionaliteit. Het gaat in principe om hetafwegen van huurprijzen, slaagkansen en woningkwaliteit. Binnen hethuurprijsbeleid tekent zich bovendien het dilemma tussen zittendehuurders en woningzoekenden af.Het dienmodel omvat de optimale strategie om ? in een situatie vanfinanci?le schaarste ? een uitweg uit deze dilemma's te vinden en deverlangde prestaties zoveel mogelijk te behalen. Door een integratievan het dienmodel en het verdienmodel zullen de inhoudelijke keuzenpassen binnen de financi?le restricties die uit het verdienmodel voor-vloeien. Samen met het verdienmodel vormt het dienmodel de kernvan het strategisch beleidsplan van een corporatie. De uitkomsten vanzowel het dienmodel als het verdienmodel vormen daarmee de kadersvoor de nadere allocatie van middelen en uitwerking van het beleid inplannen voor het vastgoed en de dienstverlening.Dit vergt van de meeste woningcorporaties een zoektocht en een pro-ces van `checks and balances' waar ook de stakeholders bij betrokkendienen te worden. Vanwege de huidige betalingsproblemen bij eengroot aantal huishoudens, de financi?le krapte bij veel woningcorpo-raties en de maatschappelijke roep om transparantie ten aanzien vanbestedingsruimte en ?keuzen bij corporaties, is de urgentie groot omdit sturingsvraagstuk en de daarbij gewenste rekenhulpmiddelen opprofessionele wijze uit te werken.Noten1. Een aantal woningcorporaties stelt dat de betaalbaarheid van sociale huurwo-ningen in principe de verantwoordelijkheid van de overheid is. Dit heeft alsconsequentie dat de corporatie de volledige huurruimte die de regelgevingbiedt zal willen benutten. Het is in mijn ogen een cynische interpretatie van hetBBSH en bovendien ??n met repercussies; het leidt tot een toename van dehuurtoeslaguitgaven en vervolgens tot een hogere heffing ten laste van corpo-raties.2. Inmiddels zijn ook enkele applicaties verkrijgbaar waarmee dergelijke progno-seberekeningen uit te voeren zijn. Deze applicaties geven overigens nogonvoldoende cijfermatig inzicht in de beleidseffecten ten aanzien van kwaliteiten beschikbaarheid.3. Gemakshalve ga ik hier maar even voorbij aan het feit dat de financi?le restric-ties minder hard zijn dan soms wordt verondersteld.4. De dilemma's zijn ook voor de kernen waarin Goed Wonen actief is, apart inbeeld gebracht. De relevante verschillen die bleken laten we in deze bespre-king eveneens buiten beschouwing.5. De effecten van energiemaatregelen op de woonlasten zijn in deze analysebuiten beschouwing gelaten.6. De cijfers betreffen een andere corporatie waar een verder uitgewerkte versievan het rekenmodel is gebruikt.7. Dat geldt vooral bij uitponding van het bezit bij mutaties. Bij complexgewijzeverkoop van complexen is dit nadelige effect voor woningzoekenden kleiner.