PlatformPlatformKoepelgevangenis Breda,onderzoek naar mogelijkhedenvoor transformatie loopt.Foto:TonToemen, HH48 2015/02 S+ROPlatformAfstoot RijksvastgoedPlatformAfstoot rijksvastgoed nietalleen financieel vraagstukHet Rijk heeft in 2014 zo'n 125 miljoenverdiend met de verkoop van vast-goed.1 Naast financi?le opbrengstenmoet de afstoot van rijksvastgoed ookleiden tot maatschappelijke meer-waarde, zo is vastgesteld in deRijksvastgoedstrategie vorig jaar. JanJaap de Graeff en Tim Zwanikkenvragen zich af of deze doelstelling welvoldoende gehaald wordt.De verkoop van rijksvastgoed vorig jaarlijkt een mooie opbrengst voor deschatkist. Maar hoe mooi is ditresultaat eigenlijk? Wat was de invloedvan de verkoop van rijksvastgoed op delokale vastgoedmarkt? Komen ermaatschappelijk gewenste functies inde verkochte objecten? Heeft deverkoop bijgedragen aan het realiserenvan lokale en regionale beleidsdoelen?Een recent advies van de Raad voor deleefomgeving en infrastructuur (Rli)geeft een aantal handreikingenwaarmee het Rijk bij de afstoot vanvastgoed niet alleen kan sturen opfinanci?le maar ook op maatschappe-lijke baten.2Het Rijk is een grote speler op devastgoedmarkt. Zo gebruikt het Rijkmaar liefst tien procent van de totalekantorenvoorraad van Nederland. Eenkrimpende overheid en effici?nterruimtegebruik leiden ertoe dat dekomende jaren veel vastgoed van hetRijk zijn functie verliest. Alleen al doorde invoering van flexwerken heeft hetRijk 25 procent minder kantoorruimtenodig. Naast kantoren worden ook veelbedrijfsgebouwen (gevangenissen,kazernecomplexen en dergelijke)overbodig. In totaal gaat het om circa3,5 miljoen vierkante meter bvo. Hetgaat daarbij vaak om grote volumes opeen markt die ? mede door de vast-goedcrisis ? gevoelig is voor verstorin-gen. De afstootportefeuille omvatzowel courant vastgoed, denk aankantoren op centrale locaties in grotesteden, als incourante objecten, zoalsperifeer gelegen kazernes in eenslechte conditie. Afstoot van rijksvast-goed in deze omvang heeft al met aleen grote impact op de omgeving, devastgoedmarkten en voor andereoverheden.Opdracht KabinetHet Kabinet heeft eind 2013 een nieuwinstrument vastgesteld, de Rijksvast-goedportefeuillestrategie 2014 (RVPS).Daarin is afgesproken dat de relatietussen het rijksbeleid en het handelenmet rijksvastgoed moet wordenverstevigd. Bij de afstoot van vastgoedmoet worden gestuurd op financi?le ?nmaatschappelijke opbrengsten. Door derecente fusie en het complexe interde-partementale krachtenspel is het voorhet net nieuw ingestelde Rijksvast-goedbedrijf (RVB) nog lastig om aandeze opdracht invulling te geven (zietekstkader 1 op pagina 50). Zeker omdatvan oudsher vooral op financi?n wordtgestuurd. De Raad voor de leefomge-ving (Rli) is gevraagd om hieroveradvies te geven, waarbij de focus vanhet advies ligt op gebouwd vastgoedvan het Rijk dat binnekort zijnfunctie verliest.Publieke en private rollenDe raad heeft in zijn advies een aantalalgemene uitgangspunten geformu-leerd. Een belangrijke vraag daarbij wasde wenselijkheid en de mogelijkhedenom publieke en private rollen van hetRijk op de vastgoedmarkt te scheidenof juist te combineren. Vanuit politiekeovertuigingen wordt hier uiteenlopendover gedacht. Een discussie over eenvolledige scheiding van publieke enprivate rollen van het Rijk is echtervooral van academische aard. Debestaande situatie is immers dat hetRijk door zijn bezit en het handelendaarmee een belangrijke speler is op devastgoedmarkt. Bij een scheiding vanrollen, waarbij het Rijk zou kiezen vooreen zuiver publieke rol, moet al hetrijksvastgoed worden verkocht ofovergedragen aan anderen. Het opkorte termijn verkopen van grotehoeveelheden rijksvastgoed zou devastgoedmarkt ernstig en langdurigkunnen ontwrichten. Ook het overdra-gen van het rijksvastgoed aan gemeen-ten (waar de bestemmingsbevoegdheidligt) heeft ? naast financi?le conse-quenties voor de rijksbegroting ? onge-wenste effecten: waar de ene gemeen-te een waardevol courant pand krijgt,resteert voor een andere gemeenteslechts een incourant object alskostenpost. Bovendien blijft dan derolvermenging publiek-privaat in stand,nu bij een decentrale overheid. Eenandere manier om scheiding van rollente bewerkstelligen is het RVB alsuitvoeringsorganisatie op afstand vanhet beleid te positioneren. Dit staat >>S+RO 2015/02 49PlatformAfstoot RijksvastgoedTim ZwanikkenZelfstandig adviseurinfo@timzwanikken.nlJan Jaap de GraeffRaad voor de leefomgevingj.j.degraeff@hotmail.comPlatformechter weer haaks op de wens van hetkabinet om met vastgoed te sturen opmaatschappelijke doelen. De raadneemt daarom als uitgangspunt voorzijn advies dat publieke en privaterollen van het Rijk niet volledig tescheiden zijn.Stuur opmaatschappelijke doelenHet grote verschil tussen een vast-goedbedrijf van de overheid encommerci?le vastgoedorganisaties isdat de overheid ook publieke verant-woordelijkheden heeft. Net als hetKabinet is de raad van opvatting dathet Rijk vanuit die publieke verant-woordelijkheden dient te sturen op hetrealiseren van maatschappelijke doelenbij vrijkomend vastgoed. Het gaat erdaarbij om dat de juiste functie op dejuiste plek terecht komt. Maar hoe kanhet Rijk bepalen waar die maatschap-pelijke behoeften uit bestaan? Het islastig, zo niet onmogelijk, om op basisvan het huidige rijksbeleid die maat-schappelijke behoeften te bepalen. Hetrijksbeleid omvat namelijk een grotevari?teit aan doelen en is op een hoogabstractieniveau geformuleerd.Bovendien is het ruimtelijk beleidverregaand gedecentraliseerd naarprovincies en gemeenten. Als gevolgdaarvan is van rijksdoelen op ditbeleidsterrein nog maar beperktsprake. Het nader uitwerken van dehuidige rijkskaders om antwoord tekunnen geven op die vraag naar welkemaatschappelijke doelen is echter nietlogisch: het zou haaks staan op derecent doorgevoerde decentralisatie.Om de vraag te beantwoorden welkemaatschappelijke doelen meegenomendienen te worden in de besluitvormingkan het Rijk daarom beter te rade gaanbij gemeenten en provincies. Degemeente is bovendien aan zet als hetgaat om een mogelijke bestemmings-wijziging, bijvoorbeeld om in eenvoormalig rijkskantoor studentenhuis-vesting mogelijk te maken. Het isongewenst als het Rijk een bestem-mingswijziging bij een gemeenteprobeert af te dwingen met het oog opfinanci?le optimalisatie; bijvoorbeeldwanneer een rijkspand voor een hogereprijs verkocht kan worden als het eenandere bestemming zou hebben.Juristen spreken in zo'n geval vandetournement de pouvoir. Dit betekentdat het Rijk niet op voorhand deopbrengst bij afstoot mag maximalise-ren. Er dient ingespeeld te worden opde lokale situatie en de lokale behoef-ten. Overleg met de gemeente, en somsook de regio, is altijd aan de orde.Naast de reguliere verkoopwijze vanpanden kan er ook sprake zijn van eenveiling of tender van rijksvastgoed. Alsdat het geval is, dienen de te realiserenmaatschappelijke doelen actief teworden betrokken in de marktconsulta-tie. Het College van Rijksadviseurs doetin een recent advies over rijksvastgoedde suggestie om bij verkoop uit te gaanvan een bredere waardebenadering enom met een aanpak zoals bij deEMVI-methode (economisch meestvoordelige inschrijving) niet te sturenop het hoogste maar op het beste bod.3Regionale afwegingVeel vastgoedmarkten zijn regionaal.De afstoot en herbestemming van grotecomplexen of samenhangende pakket-ten rijksvastgoed zal een regionalemarkt zeker be?nvloeden. Daarom is indie gevallen ook afstemming met deregio noodzakelijk. De raad kan zich indit verband goed vinden in de gedachtehet proces van het Meerjarenprogram-ma Infrastructuur, Ruimte en Transport(MIRT) te gebruiken als kapstok vooroverleg en afstemming tussen debetrokken overheden. Er wordtverschillend geoordeeld over hetMIRT-proces, maar er zijn geenvergelijkbare afstemmingsmechanis-mes die gebaseerd zijn op gedeeldeagenda's, die bestuurlijk zijn ingebed enwaarin legitimiteit en transparantiegoed zijn geregeld. Sinds de komst vande R van ruimte in het MIRT wordt ergestreefd naar een integrale afweging,breder dan voorheen toen de focus noglag op infrastructuur. Het programmaVernieuwing MIRT moet bovendien eenaantal bezwaren tegen het functione-ren van het huidige MIRT wegnemen. Degezamenlijke overheden hebben vooralle regio's in Nederland MIRT-gebieds-agenda's opgesteld waarin gemeen-schappelijke doelen en opgaven zijnVastgoedhoudende diensten van het RijkDe organisatie van het vastgoed van het Rijk is complex en recent gewijzigd.Voorheen beschikte elk departement over een eigen vastgoedhoudendedienst. In 2014 zijn vier van de negen vastgoeddiensten opgegaan in het Rijk-vastgoedbedrijf (RVB). Het RVB is met 2.000 fte, 15.4 miljoen vierkante meterbvo en 78.000 hectare grond de grootste vastgoedorganisatie van Nederland.De afstemming tussen de verschillende vastgoedhoudende diensten vindtplaats in de Raad voor Vastgoed Rijksoverheid (RVR). De InterdepartementaleCommissie Rijksvastgoed (ICRV) is er voor de beleidsmatige aansturing van devastgoedhoudende diensten. Het RVB draagt zorg voor de afstoot van vrijko-mend vastgoed van alle vastgoedhoudende diensten van het Rijk.50 2015/02 S+ROPlatformAfstoot RijksvastgoedPlatformverwoord. Rijksvastgoed kan een rolspelen bij het realiseren van dieopgaven. Het is daarom aan te bevelenom de gebiedsagenda's aan te vullenmet een paragraaf over vastgoed vanhet Rijk en van medeoverheden.Van object naar portefeuilleHet Rijk zal voortdurend de objecten diehet bezit en beheert in verband moetenbrengen met de bredere (regionale)portefeuille. Heeft een ander departe-ment nog behoefte aan huisvesting?Kan er niet beter geschoven wordentussen gebruikers? Kan een goedefasering van afstoot bijdragen aan hetvoorkomen van lokaal kwaliteitsver-lies? Portefeuillebeheer wordt daarmeesteeds belangrijker. Het Rijk dientgezien de grote hoeveelheid leegstaandvastgoed zeer terughoudend te zijn bijhet starten van nieuwbouwprojecten.Het uitgangspunt dient te zijn: geenpubliek gefinancierde nieuwbouw,tenzij. Een portefeuilleperspectief helpthierbij. Vaak zullen er in de regionaleportefeuille van het Rijk (of anderen)nog geschikte, of geschikt te maken,objecten zijn. Niet nieuwbouw, maartransformatie en hergebruik zijn nu denorm en het Rijk heeft hierbij ook eenvoorbeeldfunctie. De overheid verkeertin de positie om de markt met voor-beeldgedrag te stimuleren tot innova-ties. Bijvoorbeeld dor als launchingcustomer (eerste grote klant) ervoor tezorgen dat een best practice eencommon practice wordt. Rijksvastgoedheeft vaak een bijzondere culturele ofsociale betekenis. De vastgoedhouden-de diensten van het Rijk en inspannin-gen van de rijksbouwmeesters hebbenop veel plaatsen al geleid tot inspire-rende ontwikkelingen bij herbestem-ming en transformatie.Betere co?rdinatieDe afstemming tussen de beleids- en devastgoedhoudende diensten van hetRijk kan beter. Die afstemming is zekernodig als, ??n van de adviezen van deraad, nieuw beleid met vastgoedconse-quenties voorzien wordt van eenvastgoedparagraaf waarin ook demaatschappelijke effecten wordenbetrokken. Voorkomen moet wordendat er, zoals in het recente verleden,pas na de beleidsvaststelling discussiesontstaan over de gevolgen voor dewerkgelegenheid van het wegtrekkenvan rijksdiensten uit krimpgebieden.Dat geldt ook voor het vervreemdenvan rijksmonumenten, zoals de koe-pelgevangenissen waarvan de groot-schalige renovaties amper gereed zijn,die nu zonder re?el zicht op hergebruikop de markt worden gebracht.Financi?nBij het Rijksvastgoedbedrijf is desturing veelal gericht op financi?leoptimalisatie. Men geeft liever geen`cadeautjes' weg. Het sturen opmaatschappelijke doelen impliceertechter geenszins dat het Rijk zijnvastgoed moet weggeven, maar weldat het afstoottraject niet start meteen veel te hoge verwachtingswaarde.Vaak zal een proces van gebiedsont-wikkeling worden gestart om vastgoedeen nieuwe zinvolle bestemming tegeven. Dit geldt zeker voor incouranteobjecten in regio's waar de leegstand alhoog is. De ontwikkelwaarde daarvankan, mede in het licht van een eerderuitgesproken verwachtingswaarde,teleurstellend zijn. De Rli is van meningdat het Rijk, net als andere privateeigenaren, er niet aan zal ontkomen bijdergelijk vastgoed genoegen te nemenmet een lagere opbrengst.Evenwichtige aanpakHet nieuwe Rijksvastgoedbedrijf wachteen grote uitdaging. Een fusie van vierdiensten met eigen culturen engebruiken is geen geringe opgave. Hetis echter ook een kans om nieuwewerkwijzen te implementeren gerichtop een evenwichtige aanpak bij deafstoot van rijksvastgoed waarbij naastfinanci?le overwegingen ook maat-schappelijke baten worden betrokken.Dit stelt uiteraard ook eisen aan debetrokken ambtenaren. Niet alleenfinanci?le vastgoedkennis, maar ookoog en oor voor maatschappelijkebelangen. Noten1 Rijksoverheid, Verkoop overtollig vastgoedRijk brengt 125 miljoen op, Nieuwsbericht22 januari 2015.2 Raad voor de leefomgeving eninfrastructuur, Vrijkomend rijksvastgoed,Den Haag, 2014.3 College van Rijksadviseurs, Rijksvastgoedin beweging, Den Haag, 2014De auteurs schreven dit artikel op per-soonlijke titel.Jan Jaap de Graeff is lid van de Raad voorde leefomgeving en infrastructuur envoorzitter van de commissie die het Rli-advies `vrijkomend rijksvastgoed' heeftopgesteld.Tim Zwanikken is planoloog en werk-zaam als zelfstandig adviseur. Bij de Raadvoor de leefomgeving was hij projectlei-der van het advies `vrijkomend rijksvast-goed'.S+RO 2015/02 51PlatformAfstoot Rijksvastgoed